格雷汉姆·史密斯:协商民主制度化:民主创新与协商体系

选择字号:   本文共阅读 343 次 更新时间:2018-12-27 00:05:55

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格雷汉姆·史密斯  
对民主创新进行排列组合是必需的,因为这样能够实现单个创新独自实现不了的价值。正如Saward所说,对一系列制度设计进行排布能够更好地“唤醒”并最终“确定”民主价值[38]170。

   在论述协商体系的文献中可以看到,一些研究者,如Goodin[17]和Parkinson[39]166-173认为,制度的顺序可能会增强协商民主体系的正当性[1]。仅仅简单关注民主创新,我们就可以发现它们如何排序能够更充分地实现民主和制度的价值(尽管当制度起反作用时也可能实现不了)。在本文讨论的两个例子中,我们可以看到这种取长补短。公共预算已经是一个综合的民主创新了,因为它至少包含了三种不同的民主制度:对所有公民开放的大众集会,根据大众集会出席人数选出代表组成的区域论坛,以及从城市中每个地区选出两名代表组成的立法团体。这三个团体都体现了不同的制度特征,因而以不同的方式实现了价值。当它们合而为一时,就同时实现了参与型预算的民主价值与制度价值。参与型预算领域中的其他例子通常没有最初的阿莱格里制度设计那么民主,因为在它们的制度设计中无法有效包容各种价值。

   在小型公共团体中我们也能找到制度之间相互补充的案例。典型的小型公共团体是独自运行的,是一种对决策过程影响相对较弱的协商形式。因此,批评者们认为小型公共团体削弱而非提高了体系的合法性,因为它们忽视了在更大范围的公众协商:缺乏更大范围的公民团体进行直接授权或者向政府问责的机制[40]。加拿大公民大会和俄勒冈州的公民自发调查(CIR)为小型公共团体如何成功地与其他民主设计(即直接立法的形式)相结合以促进民主价值的实现提供了有价值的参考。

   英属哥伦比亚和安大略公民大会(BCCA)结合了宪法公投;直接民主设计为小型公共团体的建议提供了大众授权和问责的途径。这种相互补充也以另一种方式运作:人们经常批评公投不能为自由平等的协商和审慎的判断创造条件,公民常常不能就他们要投票的事件获得充分的信息,而小型公共团体可以成为一个可信赖的替代物来指导大众判断。BCCA的案例就表明,关注小型公共团体的大部分投票者会被其建议影响[41]。

   对于将一个随机选择的公民小组嵌入俄勒冈州公民动议过程的CIR设计来说,小型公共团体提供可靠信息的能力是非常关键的。提案权使公民有权在集齐所需的签名数之后,请求对提案进行投票。根据州法律,2009年建立的CIR小组收集了关于一项投票方案正反两方及其他中立方的意见,经过协商,最终为俄勒冈州选民小册子写了一份一页纸的声明,并在投票前将其分发给所有家庭。这份声明中同时列举了多数派和少数派或支持或反对提案的论断,对关键的问题进行了评估[42]。有证据显示,公民很信任这一小型公共团体发表的声明,甚至将它的可靠性与州立法和国会相提并论[30]571。BCCA和CIR都展示了小型公共团体如何作为投票者可靠信息来源的替代物,以增进直接民主设计的协商质量⑨。

   关于制度之间互补性的现有案例显示,民主创新之间能够呈现不同的组合,而这些组合则可以带来众多协商民主价值的不同结合[3]188-193。

  

四、协商民主创新制度化


   通过描述价值框架,我们可以探究民主创新将在何种程度上以不同方式使协商民主理念制度化。尽管上文已经给出了一些将小型公共团体和公共预算融入政治体系的方法,在这部分中我们将考察政治体系中民主创新制度化的策略。在什么条件下,民主创新更可能与其他民主制度和实践有效结合?这里将主要关注民主创新与政治决策制度的融合。这不是制度化的唯一形式,比如,我们还会分析民主创新融入正式和非政治公共空间协商的途径。

   民主创新分析显示,公民愿意并有能力就紧迫的大众关切的问题进行协商,尽管人们常常不关注制度设计,参与型预算当然也是这样。随着这项制度传入欧洲和北美,它与原始的拉丁美洲制度分殊愈大,以至于几乎截然不同:许多新出现的参与型预算都是糟糕的模仿者。

   尽管制度设计十分关键,但它也并非唯一能够促进制度化的条件。一项设计精良却不能赢得公众或政治支持,也没有能力改变什么的民主制度是没有价值的。民主创新所面对的一个挑战就是,这些创新形式往往在创造之时就无意将其与政治决策相连。对公共预算所进行的研究表明,有效的制度化需要以不同的形式将制度设计的外在条件组合起来:政治领导人和/或官僚行为人的支持、公民社会和财政独立的要求[11]。尽管这些因素大多反映了政治体系不同部分的政治支持,但最终的环境决定了执行预算的能力。我们可以扩大这些条件以控制相关资源或政策能力领域,从而控制大范围民主创新活动。在拉丁美洲,市政当局的政治、行政和财政自主性能够为民主试验提供空间及推行机会。

   除了这些有利的环境之外,我们还可以指出“法制化”的潜在影响:对公共权威设置法律要求,以促进某种民主创新。这挑战了许多民主创新的随意性,即发起、组织和回应的决定权都掌握在选举出来的或被任命的公共官员手里。在公共预算的诞生地阿莱格里,许多活动家抵制这种法制化,因为他们认为这会破坏制度发展过程中的实验性和创造性。但是,不将公共预算以法律的形式确定下来就意味着,只要工党失去了城市的控制权,公共预算就会被继位的市长所削弱。在拉丁美洲的其他地方,比如秘鲁和多美尼加共和国,公共预算是通过国家法律授权的,尽管它的实际结构和实践并不意味着政治权威依然有空间进行审慎的判断。

   在俄勒冈州,法律详细规定了CIR的细节。一个CIR委员会被建立并赋权从一系列普选之前召开的公民小组会议中出现的民众提议里进行选择。委员会会注意一些准则,例如,所选提议对财政的影响,对俄勒冈州宪法以及进行事后检查的资金保障的影响⑩。法制化决定了CIR要把哪些议题交给独立委员会。

   CIR委员会可以被看成是一项新兴的能够更有效地在民主体系中进行民主创新制度化的策略的一部分,它是“通过自主的公共组织进行公共参与”(APOPPs)的一种新形式[43]。Bherer和他的同事将APOPPs定义为“政府创造并授权在法律规定范围内能够组织参与性论坛的组织”[43]1。与俄勒冈州CIR委员会相似的例子还有魁北克环境公众听证会(Bureau d'audiences publiques en environnement,BAPE)、丹麦技术委员会(Teknologiraadet,DBT)(最近转变成了一个提供参与服务的非营利组织)、法国国家公共辩论委员会(Office de consultation publique de Montréal,OCPM)、蒙特利尔公共咨询委员会(Office de consultation publique de Montreal)以及托斯卡纳参与权威(Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione,TPA)。一些APOPP,如CIR委员会主要负责监督特定民主创新设计的实施(此处指一个随机选择的小型公共团体),而其他组织则对采取与政治环境相适应的设计保持慎重的态度。

   尽管APOPP依然相对稀少,但在建立自主的、可重复的民主创新的过程中,它们的制度化显然是重要的。APOPP所具有的自主性和可见性在某种程度上使其免于日常的政治压力。Bherer和他的同事们强调了APOPP中对内嵌的民主创新非常重要的五种主要功能:(1)保证参与性安排的质量;(2)实施或监督参与型过程自身;(3)保证透明性;(4)负责把公民的观点转化为提议;(5)保证参与过程对决策过程有某种程度的影响[43]22-23。政治体系中的一个独立机构承担了促进协商以及联系民主创新与政治决策的功能,这并非只是出于政治家或官僚的一时兴起。对那些希望在政治体系中更有效地使民主创新制度化的协商民主理论者而言,这是一个创造性的、有前景的发展。

  

五、协商民主创新与制度性转变


   近来,协商民主中的系统转变对许多民主创新的研究路径提出了一个合理的批评,这个批评具有许多相互关联的形式。就民主创新的特定目标来说,协商系统的理论家们对聚焦于“互不相关的协商案例”这一趋势表示不满[9]25。相反,他们认为,我们需要更好地理解不同实践和制度间的互动,以判断整个系统可以在多大程度上被认为是协商性的。我们尤其担心,我们过多地关注“作为大众民主替代物或补充物的创新性小规模协商试验”,而不怎么在意“使大众民主自身变得更具协商性的方法”[44]331。协商民主理论家们用于分析小型公共团体的精力远远超过了它们在政治制度中所具有的民主重要性,其他可能构成一个更具协商性的体系的实践和制度,例如一项更广泛的公共协商或者强大的民主制度的运行,则经常会因一套相对边缘化的政治创新而被忽视。这一批评还可延伸为,民主创新大多是政府的工具,因而它们无法通过公共辩论挑战权威的合法性,而公共辩论恰恰是协商民主的基石(11)[45]。我们应该将注意力转向其他那些对协商体系更有影响的平台和制度之间的互动。

   以上这些都是关于民主创新非常重要的批判性观点,值得关注。民主创新的组织和分析确实总是忽视更宏观的系统性的互动;在大多数政体中,它们往往不会扮演非常重要的角色;它们的形成或许只是政治权威的一时兴起。这就是为什么民主创新制度化的问题需要得到更多的关注。民主创新更有效地与其他制度和实践融合并在政治体系中发挥重要作用的途径有很多,其中之一便是对既存权力运行产生关键的潜在影响。

   目前大多数批评还停留在如何使协商体系概念化上。Mansbridge及其合作者们为协商体系提供了重要解释[9],而Dryzek则主要关注整个系统协商的特性[46]。Owen和笔者曾指出,这一研究取向在我们思考协商民主的问题上产生了许多有悖常理的结论,其中最主要的是缺少对协商实践中公民角色的关注[1]。就协商理念中公民之间自由平等协商的重要合法化功能而言,这是非常讽刺的。对于协商理念来说,系统路径的另一个更为真实的构想意在强调民主协商是政治系统的一个方面。因而,这一系统性的研究取向主要关注能够鼓励公民采取协商立场的公民参与空间。系统性的挑战因而就演变成了这类空间如何能相互联结并与强大的政治制度联系起来。民主创新不是唯一能促进公民协商的制度或实践,但却是一个少见的高度结构化的路径。协商民主创新制度化领域新出现的论文提出了深刻的问题:公民之间包容性的协商如何能更有效地融入更为宏观的政治系统,以最终增强协商能力、提高系统质量。

   我们可以采取这样的策略来认真地考虑协商民主制度化所带来的挑战,即探究协商民主如何能更有效地嵌入、关联其他制度。基于不同的协商民主创新制度设计如何有助于协商民主这一议题所做的研究进展很快。对于制度设计中的变化如何影响协商民主和制度价值这一问题,已经有了深刻的理解。不管是对协商民主理论还是实践来说,或许从这一研究中我们可以得到的最重要的教训就是权衡和妥协在制度设计中是必要的,不同协商民主创新之间创造性的排列组合能在一定程度上优化这些权衡。但最需要注意的是,协商民主的价值有时会相互冲突,没有哪个制度或制度系统能够完全实现协商理想。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江大学学报(人文社会科学版)》2018年第02期 

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