格雷汉姆·史密斯:协商民主制度化:民主创新与协商体系

选择字号:   本文共阅读 276 次 更新时间:2018-12-27 00:05:55

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格雷汉姆·史密斯  
那么最重要的便是将这些制度及创新暴露于公众的目光之下。当人们普遍对许多公共机构和官员的动机心存疑虑时,公共性能够在民主创新中建立公共信任和信心。

   其次,公共性能够规制参与者和那些负责对民主创新的决策和建议做出回应的公共权威机构。对参与者来说,公共性带来了更具有公共精神的决策,减少了自私自利的判断③[23]。因此,公共性有助于审慎判断的产生,因为人们往往难以在众目睽睽之下为自私自利的行为辩护。同样,公共性能够限制对部分公共权威建议的选择性采纳。

   (五)可行性

   民主制度创新要求公民和官员参与到新的政治实践中,这本身就包含了成本和收益两方面。尽管理论家和实践者常常强调参与的价值[24],但任何一项对民主创新的评估都需要考虑我们对公民及制度的要求,以及这些要求在社会和个体层次上是否值得承受。因此,加之于公民身上的行政负担将会构成对民主创新的可行性限制。

   我们不可能笼统地描述什么是不可接受的负担。因为这与政治文化和实践的条件以及特定制度设计的魅力和有效性有关,必须视具体情况而定。这一权衡部分是在与不包含参与的决策过程中原有的成本和收益做比较,也就是与其他没有给公民提供结构性参与机会的决策模式所带来的成本和收益进行对比。当代政体大多遭遇过政治幻灭:对于缩减由反政治带来的巨大的公民成本这一问题,民主创新是一项有潜力的机制[25]。

  

三、通过制度设计关联各种价值

  

   民主创新以不同的方式实现了协商民主的价值,比如说,通过比较随机挑选的小公民团体与参与型预算,我们可以看到价值的不同实现途径④。

   (一)小型公民团体

   小型公民团体的突出特征是,专家和利益团体的证言能够左右(近似)随机选择的公民之间的协商[6]。不管在地方上还是在国际上都有形形色色的创新设计,公民陪审团和计划单元都是常见的案例。两者也很类似,都是由12—25人参与,但由于许多计划单元往往同时运行,一次计划单元活动通常有上百公民参与。类似的还有共识会议模型,它发端于丹麦,主要作用是为政府就有争议的科学和技术政策提供建议。费希金让协商性公民投票流行了起来。这一活动通常由200多人参与,其特点在于公民参与的是协商之后的调查,而非集体建议。2011年出现在比利时的G1000⑤和2009年在冰岛召开的公民大会聚集了大量公民,尽管仅持续了一天。比利时国家健康照顾学会优秀公民协会是为数不多的常设的公民小团体,它由30位公民组成,其中每位成员至多服务三年。该国文化部定期随机挑选公民组成顾问团以审查重要事项。

   在过去的十年中,最令人印象深刻的小公民团体试验或许应该是加拿大、荷兰和爱尔兰那些处理宪法问题的公民集会。其他设计往往只要求公民参与1—5天,但在加拿大和荷兰,公民需要进行连续几个周末的会面,并常常要就选举体系的问题进行学习、讨论、咨询与决策,这一过程往往长达数月。英属哥伦比亚和安大略省的公民集会富有创新性,因为省政府承诺将任何建议都递交全省公投。爱尔兰宪法会议创造性地在随机挑选的公民之外吸纳了三分之一的政治家作为该团体成员,而该组织确实也在最近关于同性婚姻立法中提出了重要的建议[26]。

   我们很容易理解为何小型公民团体受到了协商民主理论者广泛的研究和关注。随机抽样和/或定额抽样技术促进了成员的包容性,因为没有社会团体会被系统性地排除在外:所有公民都有平等的机会被挑选出来进行参与;一些设计中的定额抽样方法保证了政治上的边缘群体中的成员能够有参与机会。不管是在小组会议还是全体会议中,小型公民团体非常重视便利的问题以保证自由平等的协商,即促进观点的包容性。为经验、观点各不相同的公民和竞争性专家及利益团体提供便利的交流机会,保证了参与者之间高质量的协商,并为审慎的判断提供了条件。显然,不同社会团体成员之间的结构性协商将会提高人们对他人观点的敏感性[27]并避免同质性团体中常见的现象——团体极化[28]。越来越多的证据显示,公民能够就高度复杂的技术性问题做出明智的判断、提出合理的建议,而这项活动也能增进参与者的知识、人际信任以及整体的政治效度[29]。那些接受邀请参加小型公民团体的公民对这些工作非常认真,很少缺席。例如,在长达11个月的英属哥伦比亚公民大会(BCCA)期间,只有一位参与者中途离开。

   从民主的观点来看,小型公民团体在实现公共性和大众控制上不怎么成功。小型公民团体往往不怎么引起公共注意,因而总难以对更广泛的公共辩论和判断做出贡献。尽管BCCA和俄勒冈州的公民自发调查(CIR)显示,当更多公众了解了小型公民团体的建议后,他们会发现,这些建议和其他政治制度的判断一样可靠[30]。就大众控制而言,小型公民团体及其建议一般是根据公共权威的意见而建立、采纳的。缺乏公众注意意味着公共权威没有动力去回应民众的建议。BCCA和CIR都与直接民主机制相关,他们展示了小型公民团体如何实现与大众决策的有效衔接。这点将在下文详述。

   (二)参与型预算

   参与型预算(PB)为公民参与定义、规划、决策及监督公共财政的重要部分提供了机会。参与型预算起源于巴西阿莱格里港,如今已遍布拉丁美洲,并传入非洲、亚洲、欧洲、北美洲和大洋洲的1 000多个城市[31]。国际组织尤其是世界银行,极力促进参与型预算,它们将其看作防治腐败、提高公民参与的一项发展策略。在传播的过程中,参与型预算的形式也发生了很大变化,很多案例并没有产生原先拉丁美洲的参与型预算的民主效果。1989年,首个参与型预算制度在阿莱格里港建立。起初,它被视为对地方庇护主义的挑战及再分配政策的推行渠道,其设计初衷是促进贫穷社区高水平的参与,从根本上改变预算决策的传统政治作用模式[32]54。截止21世纪初,已经有大约16 600位公民参与了阿莱格里港的公民大会⑥,并成功影响了大约1.6亿美元的投资分配[33]14。

   参与型预算的最初设计中就清楚地划分了“需求表达”和“制定规则”两种功能。城市中的一系列公民大会吸引了大批富有公心的公民为其社区中的基础设施和服务投资政策给出建议和选票。这里的参与完全是出于自利,因为这一阶段中的参与者是在推进改善其社区环境的项目。而后,大会还会另外选举出代表组成小论坛,负责最终决定该地区所要提出的方案并监督该方案的实施。社区动员人们参与公民大会的意愿是很强烈的:参与者越多,就意味着代表越多,该地区所提的方案就更可能被采纳。尽管人们都希望选出的代表能真正代表社区利益,但事实上,他们总会因为参与辩论、实地考察(或其他协商机制)而接触其他地方的生活,这种与他人观点和生活经验的接触将会对他们评判何为公共利益产生重要影响。

   一个独立的、为分配预算制定规则的实体弥补了需求生产的不足——毕竟,需求总是太多,而资金总是有限。规则制定机构包含两类从各个大会中选出的代表以保证对整个城市的代表性,如此便保证了没有地区利益能够主导政策,从而为更公平合理的政策出台提供了条件。因此,引导资源分配的规则便趋向于考虑社会公正。在阿莱格里港的原始模型中,规则中总包含至少一条与相对贫困或基础设施和服务不足相关的条款,以实现对穷人有益的分配。参与型预算过程所带来的大众对预算的支持,保证了预算计划能够被市长和城市议会接受并实施。

   参与型预算过程创新不断,发展出了电子以及多渠道等形式,扩大了参与规模。阿根廷的拉普拉塔市将线下、线上和远程(SMS)投票结合起来,在2010年的选举中,有十分之一的合法选民(49 457位公民)直接享受到了这项便利,他们大多来自偏远郊区,而这也最终促进了地方健康照顾服务的完善[34]。其他的发展包括预算领域之外其他特定政策领域的试验,以及致力于提高女性、年轻人、土著和其他政治边缘群体利益的委员会和程序[35]。

   在参与型预算成功实施的城市中,行政机关起到了积极的推动作用。他们经常聘用社区组织者来发展贫困社区中的城市基础设施,完善政府办事流程,以保证基础建设决策的成功实施。可以说,这种“榜样的力量”对动员社区成员的参与是十分关键的,因为居民能够在这个过程中得到实实在在的实惠。

   相对于小型公民团体来说,参与型预算有一套自己独特的设计和动员结构。参与型预算一般是向所有人开放的,但因为它能够公正地实现公共物品的再分配,所以的确动员了那些原本在政治上无力发声的群体参与其中,例如低收入群体和教育程度低的群体。在这个制度中,包容性是通过扭转系统性的政治不平等而实现的。包容性的另一套逻辑体现在规则制定机构中,在这一机构中,城市中的每个地区只能派两名代表出席,因而没有哪个地区能够主导决策进程。政治上的分工——从公民大会较为宽松的参与环境到代表论坛和规则制定机构对参与者门槛的提高——意味着这项设计同时考虑到了公民的参与意愿和参与能力。在拉丁美洲的参与型预算中,大众控制是最为重要的。因为那里的公民会提出自己最关注的问题并引导制度规则的制定。尽管最终的决定权依然保留在市长和市议会的手中,但对参与型预算的广泛支持,即增强公共性的作用,意味着官员很少挑战预算案。虽然主要由自利驱使的群众动员将削弱审慎的判断,但研究协商的学者也同样逐渐意识到自利在促进人们参与协商中的重要性[36]。就此来看,参与型预算设计得十分精巧:那些了解当地状况的人们负责提出要求并动员其他公民支持他们的方案;规则制定和分配资源则由另一组公民来执行,而在这组中没有哪个地区能够占有绝对优势。后一种环境可能更有助于协商互动。我们已经意识到,对于大众控制和防治拉丁美洲中长期存在的庇护主义和腐败来讲,公共性的重要性都是不言而喻的。公共性能产生高水平的信任,即使对那些不在乎参与型预算所带来的直接投资的中产阶级来说,也是如此[35][37]91-92。

   (三)制度性权衡与互补

   从以上对小型公民团体和参与型预算的讨论中,我们至少可以得出两个观点。首先,民主创新对民主价值和制度价值进行了不同的结合和权衡。以包容性为例:这两种制度设计以不同的方式达到了与宏观的政治制度相似的包容性,给人们以不同的启迪。随机抽样的应用产生了一个相对较小、较多元化的公民团体,反映了更大范围的人口的重要特征;而注重简便的功能设计则促进了意见表达的平等性。另一方面,通过公开的集会、多样的选举方法以及其他制度性激励,参与型预算促进了对大部分政治边缘群体的动员。我们已经看到,这两种设计以不同的方式实现了不同程度的大众控制、审慎的判断及公共性,展示了不同的民主属性。同样,它们也以完全不同的方式平衡了参与的成本和收益⑦。

   很难想象一种民主创新能够单独实现我们所认为的协商民主的全部价值,这在理论上是一个重要的教训。协商民主理论家们总是争论,如果能设计出实现所有协商理想的制度就好了⑧。事实上,制度代表了不同价值之间的权衡。制度设计的焦点体现了价值之间的紧张和冲突,而这些冲突并非在各个理论抽象程度上都明显可见。因此,丹尼斯·汤普森认为,我们应该更细致地研究制度以深刻地理解协商民主理论:“如果我们认识不到协商民主各要素之间可能存在的冲突,所有的价值不可能同时实现,我们不得不从中做出艰难的选择,那么我们将无法理解协商民主的力量及其复杂性。我们之所以不去进行与规范理论更相关的经验研究,就是因为经验研究会暴露这些冲突的本质和程度。”[2]511

从我们的分析中可以得出的第二个教训是民主创新之间可以结合以取长补短,最终促进相关价值的实现。从民主视角看,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江大学学报(人文社会科学版)》2018年第02期 

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