张乾友:寻找公平的决策权分配方案

——当代规范政治理论从平等到公平导向的转型
选择字号:   本文共阅读 1806 次 更新时间:2018-12-27 00:03:34

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张乾友  

   内容提要:政治是围绕决策权的分配所展开的各种活动。政治理论的任务则是要解决两大问题。第一,谁应当拥有决策权力;第二,谁应当拥有多少决策权力。近代政治理论提供了一种平等的决策权分配方案,任何人只要被承认了一个国家的公民身份,就获得了决策权力,而且是与其他所有拥有公民身份的人完全相同的决策权力。但随着国际联系的加深与外部性的普遍化,这种公民身份民主已无力解决许多政治冲突,当代政治理论开始了寻找公平的决策权分配方案的努力,并提出了一种比例原则,要求将所有利害关系人纳入决策,并根据每一利害关系人的利害程度来分配决策权力。这种利害关系人民主为解决当前的许多政治冲突提供了一种新的思路。

   关 键 词:公平  民主  比例原则  利害关系人  fairness  democracy  proportionality principle  stakeholders

  

   在制度层面看,政治的核心是对决策权的分配与再分配,相应地,政治模式则可以被理解为决策权的分配方案。进而,集权政治就是决策权的不平等分配方案,民主政治则是决策权的平等分配方案。在现代社会,民主是作为平等的一种实践方案而存在的,也正因其实践了平等,民主才被视为一种好的政治模式。然而,随着现代政治的不断演进,人们发现,在所有决策参与者间平等地分配决策权力并不必然是一种好的治理安排。比如,在日益频繁发生的“邻避”事件中,如果我们要把是否在某个地点建立污染设施诉诸集体决策,那么,让这个地点的居民和这个决策集体内所有其他居民都拥有相同的一票就不是一种好的治理安排,因为根据理性选择的逻辑,为了避免污染设施被转移到自己的居住地,后者一定会投赞成票,而由于后者在数量上通常会大于前者,结果集体决策就变成了“多数人的暴虐”。在这里,每个人都是平等的,但对决策权的平等分配却造成了不公平的后果。有鉴于此,近年来,规范政治理论的发展呈现出从平等导向到公平导向的转型,试图通过寻找出某些公平的决策权分配方案来解决许多新的治理问题。

  

一、从公民身份到受影响利益


   如果政治被理解为围绕决策权的分配所展开的各种活动,那么,政治理论的任务就是要解决两大问题。第一,谁应当拥有决策权力;第二,谁应当拥有多少决策权力。对这两个问题,近代政治理论用一个概念做出了回答,这就是公民身份。任何人,只要被承认了一个国家的公民身份,就获得了决策权力,而且是与其他所有拥有公民身份的人完全相同的决策权力。那么,被承认公民身份的条件是什么?对此,启蒙思想家给出的答案是同意,即只要自然状态中的某个人对某个议定中的国家表示了同意,就产生了对这个国家的义务,相应地,就被承认了在这个国家中的公民身份。但在现实中,没有哪一个国家是通过其内部所有居民的同意而建立起来的。为了解决由此产生的悖论,同意理论的代表人物洛克提出了“默示同意”的概念,即虽然一个国家领土范围内的大多数甚至所有居民都没有明示过对这个国家的同意,但只要他们也没有明示过对这个国家的拒绝,甚至“只要身在那个政府的领土范围以内,就构成某种程度的默认”[1](P75)。就此而言,一个国家领土范围以内的所有长期居民都应当被承认这个国家的公民身份,都应当拥有相同的——无论直接还是通过代表得到行使的——决策权力。

   公民身份是一种排他性的成员资格。当近代政治理论宣布所有被承认了一个国家公民身份的人都应当拥有完全相同的决策权力时,意味着所有不拥有这个国家公民身份的人都应当被排除在这个国家的集体决策之外。在这个意义上,同意理论可以被视为一种排斥理论,它将所有没有对一个国家表示同意,或所有没有长期性地身处某个国家领土范围之内的人都排除在了这个国家的集体决策之外。在近代以来的很长时期内,这种排斥都被视为理所应当,而没有受到多少质疑。之所以如此,是因为近代政治理论蕴含了一种关于国家作为一个自足共同体的假定。根据这种假定,每个国家都被视作一个孤岛。作为孤岛,首先,岛上的居民无法去到另一个孤岛,因而只能同意这个国家,并因此被承认了这个国家的公民身份;其次,岛上拥有所有公民需要的全部资源,因而这个国家不依赖于外部环境,也不会受到外部环境的影响;再次,这个国家的所有决策与行动都不会对外部环境产生影响,或即使产生了影响,也被海洋所稀释或吸收了,而不会波及其他孤岛。简单地说,对每个孤岛而言,所有政治问题都得到了内部解决,而不存在外部性。如果每个国家真的都是这样一座孤岛,那么,将所有岛外居民排除在岛内决策之外就没有什么不对,因为前者没有任何理由要求参与到后者的决策中来,反之,如果任何岛外居民试图参与岛内决策,则会被视为对这个国家自足性——或者说主权——的侵犯。

   但在现实中,没有哪个国家可以被视为这样一座孤岛,尤其在今天这样一个全球化的世界,即使某个国家在地理意义上真的就坐落于某座孤岛之上,它与岛外的世界也一定有着各种割舍不断的复杂联系,致使基于孤岛隐喻的各种政治推论难以继续成立。首先,孤岛隐喻中关于岛上居民无法去到另一个孤岛的假设是不成立的,相反,今天的世界中存在着广泛的“用脚投票”现象,尤其是精英阶层的用脚投票。这种现象带来了许多类似如下的问题,即如果一名财富精英将他的全部财富转移到了与他所属国家在经济上有着高度竞争关系的另一个国家,使他的经济利益与他祖国的经济利益产生了根本性的冲突,在这种情况下,他的公民身份并未发生变化,但他是否仍然应当与他的所有同胞公民一样拥有参与集体决策的相同权力呢?如果是,那这个国家将很可能发生政治内战;如果否,那么,公民身份可能就不足以成为决策权分配的充分条件了。其次,随着个体生活方式与内容的不断丰富以及经济全球化的不断深入,今天,已经没有哪一个国家拥有其内部所有公民需要的全部资源了,相反,每一个国家都在不同程度上依赖于外部环境。结果就可能发生这样的情况,即A国是一个单一产业国家,且其产业高度依赖于X原料,但经过长期开发,A国内部的X原料已经耗尽,因而只能从世界上唯一的另一个拥有X原料的B国进口。那么,在是否准许对A国出口X原料这一似乎严格属于B国内政的问题上,A国公民是否也应拥有某种决策权力呢?如果否,意味着B国公民可以独断地决定A国公民的——至少是短期内的——命运,即A国公民与B国公民是不平等的;如果是,那么,公民身份就也无法构成决策权分配的充分条件了。再次,在今天这样一个相互依赖的世界中,每一个国家的决策与行动不可避免地都会产生外部性,比如,如果一个缺电的上游国家决定在河流上游修筑水坝用于发电,将不可避免地影响下游国家的农业灌溉甚至居民用水,在这种情况下,下游国家的公民并不拥有上游国家的公民身份,但在是否修筑水坝的问题上,他们难道不应当被给予某种决策权力吗?

   如果说在近代历史的早期,政治主要表现为一国内部的决策权分配问题,因而以成员资格为分配依据的做法并未造成严重的实践悖论的话,到20世纪中期,随着国家间依存度的加深,随着外部性的普遍化,这样一种分配方式以及它所代表的封闭的民主观念则日益显露出了它们在政治实践中的不适应性,并经常性地导致政治冲突与道德困境。于是,学者们开始了寻找替代方案的努力。其中,达尔提出了一条对当代政治理论产生了深远影响的决策权分配原则,达尔称其为“受影响利益原则”(the Principle of affected interests)。在某种意义上,以公民身份为依据分配决策权力就是以出身为依据分配决策权力,比如,卡伦斯就认为,“现代世界中的公民身份在很大程度上近似于中世纪的封建地位(feudal status)”[2](P26),而人们的出身在事实上是不平等的。虽然国家用政治手段对所有拥有相同公民身份的人进行了拉平,或者说赋予了他们相同的出身,从而使他们能够一道践行民主。可一当政治实践超出了单一公民身份的范围,民主就失效了。要让民主摆脱出身决定论,同时将所有外部性内部化,在达尔看来,就需要根据以下原则重新分配决策权力,这就是:“所有受到了一个政府之决策影响的人都应当有权参与该政府。”[3](P64)如果以此为标准,那么,一个国家的公民肯定应当被给予参与集体决策的权力,因为他们生活在这个国家的领土范围之内,无法逃避国家决策对他们的影响。同时,那些虽不拥有这个国家的公民身份,但被迫承担了这个国家决策与行动之外部性的那些人也应当被给予参与这个国家集体决策的权力,因为他们成了这个国家的受影响利益。

   受影响利益原则的提出为通过民主手段解决跨国政治纷争提供了一种新的思路,即通过决策权的再分配来将外部性内部化。同时,它也留下了两个未解的难题。其一,如果只要受到了影响就应当被给予决策权力,那在一个日益成为“地球村”的世界中,几乎所有国家的所有决策都会对世界上的其他所有人产生影响,那这是否意味着“我们应当给这个世界上几乎所有地方的几乎所有人在几乎所有事情上一票”[4](P64)?其二,在实践中,利益受影响可以成为决策权分配的条件,但并不足以成为公民身份分配的条件,一个国家不可能仅仅因为它往太平洋里排放了污染物就把太平洋边上的所有居民都变成自己的公民,那么,虽然所有受影响的人都应当被给予决策权,但他们被给予的决策权力是否应当相等?沿着这两个问题,当代政治理论展开了一系列新的叙事。

  

二、比例原则的提出

  

  

   在某种意义上,公民身份原则可以被视为受影响利益原则的一个特例,即根据公民身份分配决策权力也属于根据利益是否受到了影响来分配决策权力。事实上,在孤岛隐喻中,由于不存在外部性,一个国家的决策与行动在客观上只能对它的公民产生影响,所以,如果每个国家真的都能作为孤岛而存在,那根据受影响利益原则分配决策权力就表现为根据公民身份分配决策权力。在这里,两项原则是等值的,它们所指向的实践安排也是一致的。但这并不意味着两项原则总是等值的,相反,只要任何一个国家不能作为孤岛而存在,那它的决策与行动一定就会对许多不拥有其公民身份的人造成影响,在这种情况下,两项原则所指向的实践安排就大为不同了。无论如何,我们可以认为公民身份原则与受影响利益原则遵循着相同的逻辑,即它们都是从一种福利主义(welfarist)的观点出发[5](P202),根据国家的决策与行动是否会对特定受众的福利状况产生影响来确定决策权的分配方案,二者的区别只是在于前者假定国家可以作为孤岛而存在,后者则反对这一假定。

如前所述,公民身份原则指向的是一种决策权的平等分配方案,只要拥有一个国家的公民身份,就获得了与所有同胞公民完全相同的决策权力。之所以如此,传统观点给出的是平等主义的理由,即在现代观念中,平等被视为第一位的价值,因而所有资源的分配都需要在某些方面或以某种方式遵循平等原则,决策权这一基本政治资源的分配更是如此。而从福利主义观点出发,可以看到,公民身份原则还蕴含了这样一个假定,即一个国家的所有决策与行动对其每一位公民福利状况的影响都是完全相同的,即每位公民的受影响程度都完全相同,进而作为受影响利益原则的一个特例,公民身份原则才要求给予每一位公民平等的决策权力。在这里,我们看到了两项原则间的紧张,即公民身份原则必须以平等为前提,而不允许任何形式的“二等公民”存在,受影响利益原则则内在地要求突破对所有人形式主义的平等对待,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏行政学院学报》2018年第02期

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