祁怀高:当前中国周边外交中的利益交换分析

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2018-12-26 23:34:55

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祁怀高  

   内容提要:当前,中国与周边国家面临日益错综复杂的利益关系,加之商人出身的美国总统特朗普喜欢与中国在亚太事务上做交易,因此中国周边外交亟需利益交换的理论支撑和实践总结。中国周边外交中的利益交换,指的是中国与邻国(含美国这一特殊邻国)就经贸纠纷、周边安全局势、争议海域划界等非核心利益进行“比率适当”的利益交换。美国是中国周边外交开展利益交换的重点对象。中美利益交换的核心内容是在守成大国(美国)与崛起大国(中国)之间建立积极而稳定的双边关系,经贸领域将是中美利益交换的关键领域。朝鲜半岛是中国周边外交开展利益交换的重点区域。中国迫切需要与相关利益攸关国在朝核问题上达成系统性的一揽子解决方案。在一揽子解决方案中,有关国家需要并行推进务实的利益交换。海域划界是中国周边外交开展利益交换的重点议题。中国在与海上邻国进行海域划界谈判时,要采取有针对性的利益交换举措。

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   中国周边外交重信讲义,但需重视利益交换理论的总结与实践的开展。中国周边外交中的利益交换,指的是中国与邻国(含美国这一特殊邻国)就经贸纠纷、周边安全局势、争议海域划界等非核心利益进行“比率适当”的利益交换。目的是实现中国与邻国的互利共赢,为中国的和平发展营造良好稳定的周边环境,从而更好地维护中国的核心利益。当前,中国周边外交开展利益交换的重点对象是美国,重点区域是朝鲜半岛,重点议题是海域划界。

  

一、利益交换的理论与实践

  

   目前,学术界对中国外交中的“利益交换”有所涉猎。杨洁勉认为,中国作为正在迅速发展的大国,需要重新认识利益交换的政治和外交需要,确立利益交换的基本原则,建立利益交换的体制机制,增加利益交换的外交实践。①杨原认为,利益交换是国家在大国无战争时代提高影响力的核心路径。大国通过积累实力,进而为他国提供好处或帮助,以换取他国支持,而其中最重要的好处便是安全保障。②王玉主探讨了区域合作中的利益交换。他认为,在大国对外交往之外,利益交换也被用来分析区域合作,利益交换在东盟区域合作中扮演了重要作用。③孙伊然探讨了国际发展进程中的利益交换。他认为,不仅是在大国外交中存在利益交换,大国对国际发展的态度也存在着利益交换的逻辑。霸权根据欠发达国家的利益多寡或价值高低来决定对国际发展的支持力度。利益交换主导着国际发展进程的基本走向。④唐纳德·凯斯(Donald C.Keith)分析了邓小平的“务实主义”外交。他认为,邓小平在实现中美关系正常化时,务实地处理了台湾问题,既迫使美国在1982年的中美联合公报中做出三点明确承诺,又务实地看到解决台湾问题的长期性。尽管台湾问题并未最终解决,但邓小平实现了中国最重要的外交政策目标,即为促进国内经济发展创造和平稳定的外部环境。⑤亚当·里夫(Adam P.Liff)从文本上分析了2014年11月中日达成的四点原则共识,探讨了中日为重启首脑会晤而在共识文本表述上的仔细措辞。⑥包道格(Douglas H.Paal)认为,中国与菲律宾可就缓和南海争端达成一个交易,中国让菲律宾渔民前往黄岩岛捕鱼,作为交换,菲律宾拖走坐滩仁爱礁的军舰,中国保证不会乘机占据仁爱礁。⑦萨拉·莱恩(Sarah Lain)分析了中俄在中亚相对稳定的战略平衡关系。她认为,中俄在中亚达成了“分工”,中国在中亚的经济领域扮演主导性的“驾驶员”角色,而俄罗斯则在安全事务上保持主导作用。⑧

   上述研究成果对笔者的研究提供了有价值的启示。但遗憾的是,上述研究成果大多集中在中国周边外交的某一个领域,如中美在台湾问题上的博弈、中日在四点原则共识上的妥协、中俄在中亚的“分工”、中菲在南海争端中的“交易”等。较少对中国周边外交进行“利益交换”的系统实证分析,对中国周边外交“利益交换”的理论、原则、手段、底线等也有待厘清。本文将借鉴已有研究成果,结合中国周边外交的当前实践,试图对“利益交换”进行系统全面分析。

   一般来说,只要潜在的收益超过风险,相关国家就可以进行谈判,并考虑在非核心利益领域做利益交换。利益交换的领域主要包括双边投资协定、贸易协定的谈判,争议领土和争议海域的划界谈判等。利益交换的“利益”,可分为经济利益、政治利益和安全利益等类型,不同类型的利益之间也是可以交换的。

   利益交换是有衡量标准的,需要符合经济学上的“比率适当,对交换双方有利”这一尺度。所交换的利益必须是目标国所看重的利益,并且要有较高的不可替代性,目标国难以从利益交换实施国以外的渠道获取。

   利益交换是有底线的。《中国的和平发展》白皮书指出:“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括:国家主权,国家安全,领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障。”⑨中国领导人在阐述中国走和平发展道路时,同时强调“决不能放弃我们的正当权益,决不能牺牲国家核心利益”。⑩

   国家之间的利益交换需要在保密性与开放性之间做出平衡。外交经历了从“国际精英的小圈子”向“新的或国际关系的‘民主’概念”转变的历程,要求公开解释和开放外交。(11)一般而言,“利益交换”需要外交精英“小圈子”在信息相对保密的环境下做出。但在信息畅通、民族主义盛行的当下做利益交换,利益交换后如何获得各国国内民众的支持,也是颇费思量的理论与现实问题。

   在中国周边外交史上,有着“利益交换”的隐匿逻辑与做法。我们可从中越谈判设立“三亚飞行情报区”、中日达成四点原则共识、柬埔寨阻止东盟外长会议公报中提及南海仲裁等已有案例中窥视端倪。但由于相关档案还未解密以及普通学者并不接触其中的细节,外界无从知晓这些“利益交换”的具体手段和做法。

   中越谈判设立“三亚飞行情报区”。三亚飞行情报区位于南中国海北部地区,空域面积达28万平方公里,北接广州飞行情报区,南邻胡志明飞行情报区,东至香港、马尼拉飞行情报区,西抵河内飞行情报区,是重要航空通道。(12)1974年2月,中国政府去函国际民航组织承认《国际民用航空公约》,(13)中国恢复在国际民航组织的合法成员国资格。1975年之后,中国正式提出重新划设三亚飞行情报区的要求。(14)2000年9月,中国和越南两国民航局在历经25年近30轮不同级别和方式的会谈后,终于就三亚飞行情报区(责任区)的划界问题达成一致意见。(15)这为中国恢复对南中国海北部地区行使空域管理权奠定了基础。2000年12月,国际民航组织理事会发表了有关南中国海地区空域结构及调整的主席声明,明确三亚飞行责任区于2001年11月启用,2006年6月三亚飞行情报区正式建立。1999年5月,时任国家主席江泽民就此接见了国际民航组织理事会主席阿沙德·柯台特。三亚飞行情报区的设立与中国中央政府的高度重视分不开。

   中日就处理和改善中日关系达成四点原则共识。2014年11月7日,中日达成的四点原则共识包括:一、双方确认将遵守中日四个政治文件的各项原则和精神,继续发展中日战略互惠关系。二、双方本着“正视历史、面向未来”的精神,就克服影响两国关系政治障碍达成一些共识。三、双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张,同意通过对话磋商防止局势恶化,建立危机管控机制,避免发生不测事态。四、双方同意利用各种多双边渠道逐步重启政治、外交和安全对话,努力构建政治互信。(16)中国为重启中日首脑政治会谈设置了2个前提条件:一是安倍政府承认钓鱼岛存在主权争议;二是安倍保证不再以首相身份参拜靖国神社。(17)就钓鱼岛问题而言,日本(发布的共识)认为,“双方认识到关于尖阁诸岛等东海海域近年发生持续紧张状态,有不同见解”。就参拜靖国神社问题而言,日本(发布的共识)认为,双方“就克服影响两国关系的政治困难达成了若干共识”。(18)尽管中日两国发布的版本对四点原则共识存在不同的表述和解读,两国使用都能接受的最低限度的表达,为优先实现首脑会谈提供了契机。2014年11月10日,习近平与安倍举行会谈,这是中日首脑两年半来首次高峰会谈。

   柬埔寨阻止东盟外长会议公报中提及南海仲裁。2016年7月的东盟外长会议上,柬埔寨阻止在声明中提及任何有关南海仲裁结果的字眼。一位参加闭门会议的外交人士称:“柬埔寨不愧对中国忠心耿耿。”(19)多年来,中国为柬埔寨走向繁荣富强做出了巨大努力和贡献。截至2015年,中国对柬埔寨累计协议投资额已达120亿美元,长期是柬最大外资来源国。柬埔寨的主要道路、桥梁、水电站等基础设施项目,很大部分是由中国政府援助和中国公司承建的。中国外长王毅称中柬两国是“肝胆相照的好朋友、休戚与共的好伙伴”,“中方感谢柬方一贯对中方核心利益和重大关切给予的理解和坚定支持,中方也会对柬方维护国家主权、民族尊严、自身发展权利以及探索符合柬国情发展道路给予坚定不移支持。”(20)

  

二、美国是中国周边外交利益交换的重点对象


   美国是影响中国周边外交的核心大国因素,中国周边外交的利益交换重点对象无疑是美国。中美在历史上有过利益交换的先例。1999年11月,中美在中国加入世界贸易组织的谈判中就采取了讲求实效的互相让步。比如,在中美解决最后7个难点问题的谈判中,中方在前3个问题上做了让步,而美国则在后4个问题上(汽车贸易等领域)做了让步。(21)时任中国政府总理朱镕基坦承,“你们(美国)不知道我们(中国)在农业上做了多大的让步。我为此而受到全国人民的指责,你们知道不知道?”(22)“事实上,我是受到普遍批评的,这种批评来自于民间,他们不了解实际的情况。”(23)中美也曾在2009年6月联合国安理会起草对朝鲜制裁决议草案时进行过妥协。据希拉里·克林顿的《艰难抉择》一书记载,美国对中俄做出了一些让步以换取中俄的支持,(包括中美在内的)所有联合国安理会成员国同意对朝鲜施加附加制裁。(24)

   中美利益交换的核心内容是在守成大国(美国)与崛起大国(中国)之间建立积极而稳定的双边关系。据普华永道预测,到2030年,以市场汇率计算中国的GDP(26.499万亿美元)将超过美国(23.475万亿美元)。(25)尽管中国外交高层不断释出中国无意取代美国主导权的意愿,(26)但美国政府已视中国为其“竞争者”,认为“中国挑战美国的权力、影响力和利益,试图侵蚀美国的安全和繁荣”。(27)

   尽管中美目前存在结构性的矛盾,但基于共同利益的合作仍将是两国关系的主流。据《战略对话——戴秉国回忆录》一书记载:2004年春天,戴秉国作为中国政府特使访问美国期间会见了布热津斯基。当时,布热津斯基表示,就国际战略而言,美国得以维护其繁荣和世界领导地位,中国也可以继续保持和平发展的势头。基于这一十分重要的共同利益,美中双方应加强合作。(28)扩大和夯实中美共同利益,同时尊重彼此核心利益,这是中美考虑利益交换时的重要原则。

美国总统特朗普商人出身,有着重利务实的执政风格。特朗普在当选总统之前曾为特朗普集团董事长及总裁,在全世界经营房地产、赌场和饭店。据《福布斯》估算,特朗普净资产37亿美元,排在全美富豪榜第156位。(29)特朗普商海浮沉多年,经历数次破产,后又重振雄风,有着精明的商业头脑和不惧风险的投资魄力。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《亚太安全与海洋研究》 2018年03期

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