赵隆:共建“冰上丝绸之路”的背景、制约因素与可行路径

选择字号:   本文共阅读 188 次 更新时间:2018-12-26 23:30:57

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赵隆  

   内容提要:共建“冰上丝绸之路”是中国北极政策中的重要倡议,也是新时期“一带一路”海上合作的方向之一。俄罗斯受全面发展俄属北极地区的战略助推,希望借“冰上丝绸之路”确立对北方航道的权利主张并拓宽基础设施建设的资源渠道,但尚受制于俄美地缘博弈常态化、北极法律争议复杂化和航道需求波动性等因素的影响。对中国来说,“冰上丝绸之路”可成为“一带一路”倡议与“欧亚经济联盟”建设有效对接的重要案例,以及作为北极事务重要利益攸关方的权利实践方式。中俄两国在航道开发的战略、目标、行动、资金和法律多方面的对接合作有助于“冰上丝绸之路”建设的实质性推进。

   关 键 词:“冰上丝绸之路”  俄罗斯  北极问题

  

   2018年1月,国务院新闻办公室正式发布《中国的北极政策》白皮书,其中提出“中国发起共建‘丝绸之路经济带’和‘21世纪海上丝绸之路’重要合作倡议,与各方共建‘冰上丝绸之路’,为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来合作机遇”①,引起世界各国的广泛关注,也为中国参与北极航道开发和海洋合作指明了方向。

  

一 “冰上丝绸之路”倡议的缘起

  

   “冰上丝绸之路”的概念最早由俄罗斯提出。相关资料显示,中国首先在外长层面对该倡议做出了积极回应。2017年5月26日,中国外长王毅在莫斯科同俄罗斯外长拉夫罗夫会谈后表示,“中方欢迎并支持俄方提出的‘冰上丝绸之路’倡议,愿同俄方及其他各方一道,共同开发北极航线。”②2017年7月,习近平主席在莫斯科会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时表示,“要开展北极航道合作,共同打造‘冰上丝绸之路’,落实好有关互联互通项目。”③同年11月,习主席在梅德韦杰夫总理访华时再次提出,“共同开展北极航道开发和利用合作,打造‘冰上丝绸之路”④,正式确认共同打造“冰上丝绸之路”的设想。在俄罗斯的语境中,“冰上丝绸之路”建设是指以北方航道(Northern Sea Route)⑤开发为核心的北极航道合作。俄罗斯外交部发言人玛利亚·扎哈罗娃表示,中俄共同打造“冰上丝绸之路”是两国在北方航道开发合作中的一体化方式,有助于加强两国的双边合作⑥。普京在出席“一带一路”国际合作高峰论坛时也表示,“俄罗斯正在大力升级海运、铁路和公路基础设施,投入大量资源改善北方航道,使其成为具有全球竞争力的运输动脉”,“‘一带一路’与北方航道的相互对接可完全重构欧亚大陆的运输格局,从而成为探索全新区域和加快经济和投资活动的关键”⑦,展现了在北极航道开发问题上与中国开展对接合作的强烈意愿。

   北方航道是西起冰岛经巴伦支海沿欧亚大陆北方海域直到白令海峡的东北航道的主要部分,也是连接亚欧的高纬度运输通道。在航道的构成范围上,俄罗斯官方将北方航道限定于北纬66度05分以北,西起东经68度35分的热拉尼耶角(Cape Zhelaniya),东至西经168度58分⑧。在历史上,北方航道作为北部地区居民的补给运输线路,以及冷战对抗的前沿高地在苏联时期得到了长足发展,年均通航船只超过百艘,运输近400万吨的各类货物。在苏联解体后初期,俄罗斯北部安全和居民生活需求急剧下降,北方航道的年货运量也出现明显下滑,甚至仅相当于高峰时期的三分之一⑨。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的估算和预测,北极夏季海冰在过去35年间减少了近70%,北极海域的季节性无冰期最早将出现于20世纪中叶⑩。按照目前的模型估算,从中国上海经北方航道前往荷兰鹿特丹比传统的苏伊士运河航线航程缩短8 079海里,节省约23%的航程距离(11)。较短的地理距离和较为有限的过境国家使北方航道的经济效应进一步凸显。不仅俄罗斯、美国、挪威等北冰洋沿岸国在本国北极政策中将航道开发列为优先,包括日本、韩国等国在内的北极理事会观察员国也将参与北方航道开发纳入本国政策。

  

二 俄罗斯的主要战略考量

  

   (一)全面开发北极战略的助推

   俄罗斯是地理概念中世界上最大的北极国家。俄属北极领土的总面积约300万平方公里,约占俄领土总面积的18%,其中包括近220万平方公里的陆地领土和近80万平方公里的领水面积(12),还拥有数百万平方公里的专属经济区和大陆架等国家管辖范围内区域。俄罗斯拥有占全球北极人口约54%的北极居民,其总数约250万人。北极在俄罗斯国家发展中的比重也同样不容忽视。以能源开采为例,北极地区的天然气开采量占全俄开采量的80%,石油开采量占全俄的60%(13)。亚马尔一涅涅茨自治区作为8个北极行政区划之一,已探明天然气储量达40多万亿立方米,占世界天然气探明储量的37%。此外,北极地区的GDP总量和出口总量分别占全俄的15%和25%(14)。从政治、经济和社会的多个层面观察,北极对于俄罗斯的意义非同一般。

   复兴北方航道是俄罗斯全面开发北极战略的关键词。俄罗斯在2008年出台的《2020年前及更长期的俄罗斯联邦北极地区国家政策基本原则》(以下简称《原则》),将“使用北方航道,使其成为俄联邦在北极地区统一的国家交通运输干线”称为俄罗斯在北极地区的主要国家利益,并强调“对穿越北极空中航线和北方航道的飞机和船只实施有效的组织和管理”,“通过翻新和建设公路、港口等交通业、渔业所需的基础设施,大力发展俄罗斯北极地区的基础设施建设,为经济腾飞创造良好的发展条件”(15)。在2013年出台的《2020年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》,再次提出“建设北极交通运输基础设施,将北方航道作为俄联邦国家统一的交通干线”的战略目标(16)。2013年9月,俄罗斯总统普京在第三届“北极——对话之地”国际论坛上将“建设大型交通和能源设施,复兴北方航道”作为俄属北极地区发展的首要任务(17)。为此,俄政府在2015年6月批准了《北方航道发展综合规划》。出于保密原因,该份规划的正文并未对外公开发表。但根据俄政府相关公开信息,该规划的执行将有效保护俄罗斯的军民船舶在此水域航行和作业的安全,保护海洋环境,为过境运输和俄属北极地区的能源出口提供保障(18)。“冰上丝绸之路”倡议有助于俄罗斯吸引各国资金、技术和人才参与推动北方航道的复兴,并以此为契机推动俄属北极地区的全面开发。

   (二)航道主权和管辖权主张的需要

   俄罗斯对北方航道提出主权主张,认为北方航道属于俄国内航线,其主张涉及部分历史性权利要素。在苏联时期,北方航道并没有明确的法律地位界定和具体线路表述,仅提出是“位于苏联内水、领海或毗连苏联北方沿岸的专属经济区内的基本国内海运线”(19)。由于北极融冰速度加快和航道开发的潜在条件逐渐成熟,俄罗斯杜马于2012年7月批准了《关于北方航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》,并于2013年正式生效。该修正案对1999年的《俄罗斯联邦海商法典》第5.1条第1款做出修订,规定“北方航道水域的概念是指毗邻俄联邦北方沿岸的水域,由内水、领海、毗连区和专属经济区构成,东起与美国的海上划界线及其到杰日尼奥夫角的纬线,西至热拉尼耶角的经线,新地岛东海岸线和马托什金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡西部边线”(20)。该修正案第2条还对《俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法》第14条进行修订后规定,“北方航道是历史形成的俄罗斯联邦国家交通干线,在该航道航行需依照相关国际法、俄罗斯所签署的国际条约、本联邦法和其他联邦法或法律文件中公认的原则和条款进行。”(21)

   此外,俄对北方航道还提出明确的管辖权主张,船舶在北方航道水域内航行时,需获得俄方审批。在苏联时期,外国船舶进入苏联的北极水域就受到限制,需要提前获得苏联商船部的批准,遵守苏联的航行规则并付费。1990年通过的《北方航道航行规则》第7.4条规定,“船舶通过维尔基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡时,必须接受强制性的破冰引航”(22)。在实践中,强制破冰引航服务并不利于北方航道吸引更多的外国船舶,俄罗斯因此在《俄罗斯联邦海商法典》修正案的基础上,于2013年出台了新的《北方航道航行规则》,设立北方航道管理局作为航道的主管部门,以许可证制度和非强制性的引航服务替代了此前针对所有船舶的强制破冰引航规定(23)。根据规定,所有计划在北方航道航行的船舶需提前向俄北方航道管理局提交航行申请,在取得航行许可证后,需严格按照相应的许可时期航行,并在驶入和驶离航道前向北方航道管理局报告。

   通过“冰上丝绸之路”建设,俄罗斯可在该框架内要求相关国家遵守北方航道的航行组织程序、破冰服务和普通引航规则、水文和气象服务规章、无线电通讯规则、航行安全和防止船舶污染、保护海洋环境等规则,实践其对北方航道的主权和管辖权主张。

   (三)拓宽基础设施建设的资源渠道

   有观点认为,北方航道复兴可使俄罗斯获得相对开放、自由的出海口,改变其海权状况,成为俄罗斯重返海洋强国、争取更大利益和世界影响力的历史机遇(24)。俄罗斯希望在15年内将北方航道的年货运量从400万吨提升至8 000万吨(25),并为此制定了具体的建设规划,但资金缺口和执行进度缓慢是其中最大的阻碍。俄罗斯联邦委员会南北极事务委员会成员米哈伊尔·茹可夫指出,根据《2010-2020年俄罗斯交通系统发展总体规划》,俄罗斯提出总投入1 449亿卢布将摩尔曼斯克港打造为“综合运输枢纽”,使其成为俄北方最大的综合港口,该计划最早于2001年12月5日提出,但截至目前并未取得明显进展(26)。此外,俄罗斯还针对北方航道水域制定了全面的港口建设和升级计划,其中特别成立了“北部深海区有限责任公司”(ООО Γл yбокоВодный pайон "Севеpный"),以其为主体共投入250亿卢布建设全新的阿尔汉格尔斯克港,将使该港口在2030年前成为年货物吞吐量达到3 000万吨的北极重要港口。为配合“亚马尔天然气”项目的顺利实施,俄罗斯天然气工业石油公司(Gazpromneft)计划投入109亿卢布将该项目所在地的萨别塔港进行升级改造,使其在2020年达到3 000万吨的年货物吞吐量,并将其打造为俄罗斯的“北极之门”(27)。

   除去与北方航道直接相连的港口建设外,俄罗斯还大力发展海陆立体联运网,加大内陆铁路运输线与北方航道沿线港口之间的基础设施建设。根据《2030年前俄罗斯铁路发展战略》规划,俄罗斯计划投入7 000亿卢布兴建和改造共计1 252公里的“白海—科米—乌拉尔大铁路”(Belkomur),使北极的阿尔汉格尔斯克港和俄罗斯西西伯利亚地区之间的联系更为紧密。俄罗斯计划投资1 544亿卢布建设总长707公里的“北纬铁路”(Northern Latitudinal Railway),从而保障亚马尔—涅涅茨自治区内部的交通物流(28)。“冰上丝绸之路”建设有助于实现上述基础设施建设项目的资金和技术来源多元化,保障相关计划的顺利实施。

  

三 “冰上丝绸之路”建设面临的制约

  

   (一)俄美博弈的常态化

从历史上看,俄美关系一直维持着“钟摆式”的发展特点,也有学者认为排斥和对立是俄美关系的“新常态”(29)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《俄罗斯东欧中亚研究》 2018年02期

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