程雪阳:国有自然资源资产产权行使机制的完善

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2018-12-24 00:28:18

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程雪阳  

   摘要:  对于我国生态文明建设和国家治理体系现代化的落实来说, 建立和完善自然资源资产产权行使机制异常重要且时间紧迫。科学合理的自然资源资产产权行使机制, 应当首先将自然资源资产从普通的自然之物与自然资源之中剥离出来, 然后通过不动产统一登记体系对自然资源资产所有权以及相关权利进行确权登记。自然资源国家所有权应按照“所有者与监管者分开”和“在中央的统一领导下, 充分发挥地方主动性、积极性”两大原则, 分级授权给不同层级的政府特设机构统一代表行使。国有自然资源的经营管理权则应在区分经营性国有财产和公益性国有财产的基础上, 按照混合所有制改革原则组建或委托具体的企业来行使, 从而同时实现“政企分开”以及“中央与地方共享国有自然资源资产收益”两大目标。

   关键词:  自然资源资产; 自然资源国家所有权; 产权行使机制; 混合所有制

  

   当前, 生态文明建设已经摆在党和国家全局工作的突出地位。根据《生态文明体制改革总体方案》的要求, 我国要在“2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度……等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。 1 近几年来, 我国法学界已经对自然资源资产产权制度的改革与完善进行了热烈的学术讨论, 特别是围绕我国现行法秩序中“自然资源国家所有”形成了诸多观点纷呈的理论学说。然而, 仅仅进行抽象的理论思辨或者域外理论、制度的引进, 已不能适应我国改革发展的要求。如果要在2020年之前建成产权清晰、运行规范合理的自然资源资产产权制度, 那就必须尽快建构一套科学合理且行之有效的国有自然资源资产产权行使机制。在此方面, 2018年组建完成的自然资源部为相关制度的完善提供了一定的组织保障, 但国务院和自然资源部如何在区分“自然资源资产所有者权利和管理者权力”的基础上统一行使国有自然资源资产所有者职责, 目前尚没有成熟的方案, 依然需要进一步研究。

   本文拟结合生态文明建设的总体目标、国家治理能力和治理体系现代化的要求以及本轮政府机构改革的成果, 着力讨论我国国有自然资源资产产权行使机制的完善问题。一般而言, 完整的自然资源资产产权行使机制, 包括“什么是自然资源资产”“哪些自然资源资产已经或者可以进入我国的财产法秩序”“进入财产法秩序中的自然资源资产如何进行分类登记”“由哪些主体来代表国家行使国有自然资源资产的所有权”以及“国有自然资源资产的收益如何分配”等五个方面。以下主要围绕这五个方面展开讨论。

  

一、自然资源资产的界定及其登记模式选择


   完善自然资源资产产权制度和国有自然资源资产产权行使机制, 首先必须明确“自然资源资产”的概念和范围, 否则就无法确定相关产权行使机制的具体适用对象。在这个问题上, 人们常常会基于现行宪法第9条第1款的规定, 认为我国领土范围内的所有矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都可以进入我国财产法秩序, 因而都应当或者已经属于国家与集体所有的财产。然而, 可以进入财产法秩序的只能是特定的自然资源资产, 而不是所有的自然资源。

   (一) 自然之物、自然资源与自然资源资产的区别

   首先, 在我们目前所生活的这个星球上, 自然界的生物及其他自然之物异常丰富, 并非所有的自然之物都被人类视为“自然资源”的组成部分。比如, 在人类文明史上, 石油被视为“自然资源”只有一千多年的历史, 而人类大规模开发和利用石油并将其视为“工业血液”则是第一次工业革命之后的事情;在此之前的数千年中, 石油虽然也存在于地球之上, 但主要被视为一种无用的自然之物, 而非可资利用的自然资源。类似的情况还有很多, 如页岩气、人类基因编组等自然之物进入“自然资源”的行列, 也都是近年来科技发展的结果;而果皮果屑、菜尾菜头等传统上被认为是垃圾的自然之物, 近几十年来通过沼气发电技术也转化成为新的自然资源。一般来说, 只有当人类的科学技术发展到一定程度, 特定的自然之物才会被人类视为是“自然资源”。

   其次, 能够被人类开发或利用的“自然资源”并非都属于“自然资源资产”。所谓“资产”, 必须是为人类能够稳定控制并且具有经济或生态价值的物品。比如, 每年有大量的白鹤、白枕鹤、鸿雁从俄罗斯等其他国家飞往我国的鄱阳湖过冬, 但我国以及其他国家的法律并不能将这些候鸟认定为“自然资源资产”, 因为人类不能也不应稳定地控制这些自然资源。再如, 我国领土范围内的沙漠也不属于“自然资源资产”, 因为沙漠从总体上来说并不适合人类生存, 更不用说进行经济活动了。如果沙漠中的特定区域被自然改变或者被人类改造具有了经济价值, 那么就可以将财产制度引入这个特定区域, 进而将这里的沙漠资源“资产化”。

   最后, 在实践中, 有些自然资源虽然可以为人类稳定控制和使用且具有经济价值, 但是基于传统习惯以及资源的特殊性等因素, 国家可以继续维持其作为自然之物的状态, 而不建立相关财产权。对此策略理念, 从古代罗马法到现代民法都是支持的。比如, 马尔西安在《法学阶梯》第3卷中就提出, “人法物”既存在“人可有之物”, 也存在“人不可有之物”, “根据自然法, 空气、流水、海洋以及由此而来的海滨属于一切人共有之物”。 (2) 优士丁尼在《法学阶梯》中也认为, “按自然法, 为一切人共有的物是这些:空气、水流、海洋以及由此而来的海岸”, 而且“在港口或河流中的捕鱼权, (也) 为一切人所共有”。 (3) 此后, “一切人共有之物”由学说进入了人类的实在法体系并一直延续到近现代。拿破仑民法典第714条第1款规定, “不属于任何人的物件, 其使用权属于大众”。智利共和国现行民法典第585条也专门在所有权章节之外作出规定:“大自然安排成一切人共有的物, 例如公海, 不得处于所有权之下, 任何国家、社团或个人均无权据为己有, 同一国家内个人间对这些物的使用和收益由该国法律规定, 不同国家间对它们的使用和收益由国际法决定。” (4)

   (二) 可以进入我国财产法秩序的自然资源资产类型

   如果认识到“自然之物”“自然资源”“自然资源资产”之间的上述差异, 就不应当将现行宪法第9条第1款的规范内涵界定为“我国境内所有的自然资源都已经或者全部属于国家所有或集体所有”。那么, 在我国现行法体系之下, 究竟哪些自然资源可以进入财产法秩序呢?

   首先, 宪法授权国家可以在矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源上建立财产权制度。藉此, 国家可以依据法律的具体规定, 将特定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源确定或转变为财产法意义上的国家所有权或集体所有权。不过, 需要注意: (1) 宪法这一规定并非是“空白授权”, 而是要求相关财产权制度的建立必须有助于实现“国家保障自然资源的合理利用, 保护珍贵的动物和植物” (宪法第9条第2款) 等目标; (2) 这一授权也不意味着所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源, 都可以建立财产权制度。特定的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 如果没有经济价值或者不能被人类稳定控制或使用, 那就不能也没有必要为其建立财产权制度。比如, 黄河虽然属于现行宪法第9条所规定的“水流”, 但国家不能将整条黄河都设定为国有财产并藉此进行所有权登记, 而只能在黄河的特定河段或航道建立财产权制度。遗憾的是, 虽然我国的执法机关在实践中已经遵循了这一原则, 2 但现行的制定法却不加区分地将所有的地表水和地下水等水资源全部规定为国家所有, 这种不具有科学性、合理性的法律表达只能停留在文本层面, 难以有效落实。

   其次, 属于自然资源资产并可以进入我国财产法秩序的自然资源, 并不限于宪法第9条第1款明确列举的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”等类型。第9条第1款作为授权性规范的规范性质及其关于“等自然资源”的规定表明, 可以进入我国财产法秩序的自然资源资产的范围具有开放性。对此, 释宪机关或立法机关可以随着自然变化、科技发展等情况, 通过对第9条第1款进行宪法解释或者根据这一条款制定相关法律, 将新类型的自然资源纳入我国的财产法秩序并规定为国家所有。不过, 释宪机关或立法机关在为某种自然资源建立财产权制度时, 应重视“自然资源”与“自然资源资产”的区别, 不宜超出自然规律或者财产权制度所能承受的范围来行使释宪权、立法权。另外, 第9条第1款授予国家的虽然是公权力, 但这种公权力首先是立法权而不是行政管理权。只有在立法机关通过立法为相关自然资源建立财产权制度后, 行政机关才可以依法在特定自然资源资产上设立具体的财产权。

   最后, 某一自然之物或自然资源即使不属于国家所有的财产, 也并不妨碍国家基于公共利益的需要对其设定开发、利用和保护规则。比如, 作为整体的黄河虽不属于财产法意义上的国家所有, 但是国家可以基于主权者的身份来对内行使行政管理和空间管制权, 规定黄河的特殊航段不得通行或者特殊流域不得开发。关于这一点, 其他国家也有相似的立法例。比如, 拿破仑民法典第714条第2款就规定, “不属于任何人的物件, 其使用权属于大众。警察法规规定此等物件使用的方式”。

   (三) 自然资源进入财产法秩序后的法律定位

   既然是自然资源资产, 那么进入我国财产法秩序后就应当建构为一种财产权。不过, 很多学者反对这种法律定位, 理论上的理由主要是“‘自然资源国家所有’并非是一种所有权而是一种公法上的公权”。虽然这种被称为“公权说”的理论包含了各种差异性很大的具体结论, 3 但它们都认为国家所有权不能认定或建构成为私法上的所有权, 因为这会带来物权主体的实体化、平等性与全民国家的抽象性、优越性, 物权客体的确定性与自然资源的不确定性, 物权内容的私权性与自然资源国家所有权内容的公权性, 物权行使的自主性与资源国家所有权行使的非自主性, 物权的救济补偿性、责任自负性与资源国家所有权的救济惩罚性、不负责任性, 用益物权的不可处分性与自然资源使用权的可处分性, 以及所有权的唯一性与动产资源的所有权双重性之矛盾等诸多问题。 4本文认为, 这些反对理由难以成立。

   首先, 如果能够将“自然资源”与“自然资源资产”区别开来, 就不存在“物权客体的确定性与自然资源的不确定性”之间的矛盾, 因为可以进入“自然资源资产”行列的都是且必须是具有确定性并能够为人类稳定控制和利用的自然资源。

其次, “全民”在法律上确实抽象且难以具体人格化, 但“国家”却可以在法律上成为一个独立的法人。 5 我国2017年通过的民法总则虽没有明确规定国家的法人地位, 但该法第96条规定“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构, 自成立之日起, 可以从事为履行职能所需要的民事活动”, 也就是说, 作为机关法人的政府机构或法定机构可以根据法律的授权来具体代表国家行使国家所有权。十八届三中全会之后, 中央确定的“按照所有者和监管者分开的原则, 设立国有自然资源资产管理机构, 对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权, 负责全民所有自然资源的出让”的改革目标, 6 对此也是支持的。 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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