赵明昊:“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向

选择字号:   本文共阅读 589 次 更新时间:2018-12-18 00:12:10

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赵明昊  
”(91)

   由于应对朝鲜核问题更为紧迫、菲律宾杜特尔特政府采取“友华疏美”政策等因素,迄今特朗普政府在南海问题上保持了相对克制。虽然近期美军在南海相关岛礁12海里内展开所谓“航行自由”行动,但并不像以往那般高调,美军太平洋总部司令哈里斯等军方人士在公开表态方面也有所收敛。(92)长期来看,美国新政府将在南海问题上保持一定的政策延续性,包括继续强调“以规则为基础”的地区秩序、开展“航行自由”行动、针对所谓“灰色区域”(Gray Zone)问题加强对华制衡。(93)在参议员麦凯恩提出的“亚太稳定倡议”中,加强海上安全合作、推动“航行自由行动”常态化等是重要内容,为此其建议在未来5年每年为之投入15亿美元,以提升美国军力部署的预置性、灵活性、坚韧性和威胁性,马蒂斯、哈里斯等军方领导人对此深表赞同。(94)此外,美国也会促使日本、韩国、澳大利亚等盟友以及印度等安全伙伴在南海问题上主动作为,通过联合巡航等方式对中国施压。比如,战略和国际问题研究中心高级研究员车维德、新美国安全中心亚太项目主任克罗宁等认为,美国应推动韩国在南海问题上采取更加偏向东盟的立场,以增加应对中国的筹码。(95)此外,特朗普政府还可能增大南海问题与其他涉华敏感问题的联动性,包括在与中国进行经贸谈判时打“南海牌”。

   相较于“军事优先”和“以实力保和平”的取向,特朗普政府对东盟等地区机制和所谓“安全架构”问题的兴趣度明显减弱。(96)在奥巴马执政时期,东南亚和东盟在美国亚太战略中的位置显著前移,被称为“再平衡中的再平衡”,美国首次向东盟派驻大使,并建立“美国—东盟峰会”等新的对话协调机制。(97)特朗普在参加总统竞选期间,几乎未提及东盟和东南亚在美国外交政策中的重要性。在很大程度上,特朗普上台后美国—东盟关系一度进入“战略迷失期”,东盟及其成员国担心被特朗普政府降格对待。(98)尤其是特朗普政府上任初期推出“禁穆令”以及退出TPP的决定,让不少东盟国家深感不满。(99)2017年4月,副总统彭斯在印度尼西亚访问期间表示,特朗普本人将出席“东亚峰会”,美国—东盟外长会议也于2017年5月在华盛顿召开。此外特朗普已邀请菲律宾、新加坡、泰国等东盟国家领导人年内访美。然而,东南亚学者仍普遍判定,较之奥巴马时期,特朗普政府对东盟及其成员国的关注和投入将明显下降。(100)值得强调的是,特朗普将把反恐问题作为美国—东盟关系的主轴之一,防范东南亚地区的伊斯兰极端主义和恐怖主义与中东、中—南亚地区的相关势力相互联动,以策应特朗普政府的总体反恐战略。(101)

  

五、结语

  

   无论是特朗普的个人经历还是他对“实力政治”特别是军事力量的强调,都会让人联想起20世纪80年代带领美国“赢得冷战”的里根总统。“以实力保和平”等理念实际上正是源于里根政府,而特朗普任命的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽等高级官员也与里根政府渊源颇深。虽然里根政府的外交政策给人以强硬、充满进攻性等印象,但实际上其政策实践也具有谨慎和克制的一面,国务卿乔治·舒尔茨等里根政府内部的传统现实主义者认为,“应当在实力基础上谋求谈判,而不会在实力基础上谋求对抗。”(102)

   里根时期美国对外政策的复杂性和多面性,对于分析特朗普政府的对外政策(包括其亚太政策)是别有启发的。特朗普上台执政数月以来,对美国内外政策持续作出调整,以落实“美国优先”的施政理念。一方面,与奥巴马政府相比,特朗普政府的国家安全和外交政策呈现出“自私的现实主义”、“单边利己主义”、讲求“实力政治”、追求实用主义等特点,注重谋取实利和解决短期问题,不过度突出价值观和意识形态,在政策操作上具有较大灵活性,在规则、国际秩序等话题上明显降调。(103)另一方面,也不应忽视特朗普政府外交政策与前任之间的延续性。实际上,自奥巴马执政以来,美国在总体战略态势上呈现出“回缩”特性,愈加关注自身国内建设,通过与盟友的“责任分担”、“从背后领导”等为美国“甩包袱”。(104)“回缩”并不等同于“收缩”或“退缩”,它实际上是一种“以退为进”的战略。(105)特朗普倡导的“美国优先”不过是这种“回缩”态势的一种变奏,它将对美国实际利益的考量进一步前置。特朗普及其核心顾问对基辛格的倚重,生动地展现了美国外交传统中“现实主义”在特朗普执政时期的勃兴。(106)

   美国对外关系委员会主席理查德·哈斯认为,从外交政策看特朗普政府的开局“颇为磕磕碰碰”,但是,“如果它能不断提升改进自己的新方略并使之专业化,就很可能会取得很多的成功。”(107)“美国优先”构成了特朗普政府外交政策的鲜明底色,也将深刻影响未来一个时期美国亚太政策的基本取向。虽然特朗普选择首访中东和欧洲,但美国战略重心总体东移的轨迹不会改变。由于反恐成为特朗普政府外交政策的焦点,美国将更为注重在中东、亚太、欧洲三大战略方向上寻求动态平衡。考虑到亚太地区对美经济、安全等方面利益的重要性,美国新政府仍将会加大对该地区的关注和投入力度。(108)“亚太再平衡”的名义虽然已被特朗普政府弃用,但其中部分政策内容或会得以保留和延续。特朗普政府还将在军事力量建设、在亚太地区扩展经济影响力等方面谋划新的举措。(109)

   近期看来,特朗普政府在亚太政策上仍缺乏长远的战略谋划,更多是“问题导向”或“危机驱动”。美国以应对朝鲜核问题为优先考量,在关乎切身安全利益的东北亚方向加大政策投入,在东南亚、南亚等方向上迄无重大动作。对亚太地区盟友,一方面着力安抚,保持一定的政策延续性,贯彻“离岸平衡”和“责任分担”(110),与特朗普的竞选言辞相比,他在执政后表现出日益向传统外交政策回摆的趋势。另一方面不忘捞取实惠,坚持“经济民族主义”,以安全承诺胁迫相关国家在经济上对美让利,将扩大军售等手段作为振兴美国经济、降低“领导成本”的利器。特朗普政府大幅强化军力建设,似将延续奥巴马时期“亚太再平衡”战略中的军事部分,不断强化在亚太地区的“前位部署”(forward deployment),力图贯彻“以实力保和平”的理念。与此同时,特朗普政府对奥巴马时期所注重的“价值观外交”、“民主推广”等兴趣下降,对东盟等地区多边机制的参与和政策投入更趋选择性、功利性。

   值得注意的是,特朗普政府外交呈现出一定的“大国共治”色彩,处理对华关系在美国亚太政策中的核心地位更为凸显,其“从中国看亚太”的政策思维和路径较为突出。中美关系对亚太地区局势的引领作用将进一步增强。应该说,特朗普政府高度重视美中关系,虽然仍将中国视为主要竞争对手,但并不寻求在亚太地区与中国陷入战略对抗。在应对朝鲜核问题等方面,特朗普政府对华借重上升。在经贸领域,特朗普政府的“零和思维”似正逐渐让位于“全面看待”,美国决策层温和稳健派力量在其中发挥的作用不可忽视。当然,也不能低估未来数年中美关系面临的挑战,包括特朗普政府的“议题联动”策略所隐含的负面影响以及美国战略界逐渐将中国视为“全球层面的竞争者”。(111)2017年7月初,习近平主席应约与特朗普通电话时表示,两国关系“出现一些消极因素”。考虑到中美之间的“结构性矛盾”,未来如何确保双方高层沟通和交往对中美关系切实发挥战略引领作用,值得进一步研究。

   显然,特朗普政府亚太政策的定型仍需时日,将受到国内执政状况、热点问题走向、与亚太国家互动等因素的影响。然而,中国需要重视美国亚太政策调整过程中亚太地区局势出现的各种复杂变化,包括大国关系的演变、中等国家的战略走向以及地区安全和经济治理的“赤字”等。尤其是,出于对美国亚太政策的担忧和焦虑,日本、澳大利亚、印度等国或将更为积极地“串联”,加之美国本身也有意在“印度洋—太平洋”战略框架下扶持“日澳印+X”的地区合作模式,亚洲“多强竞争”的态势将会越发深化,中国面临的周边外交形势也将随之更趋复杂。(112)当然,中国也不应忽视特朗普政府亚太政策调整期所带来的机遇,包括积极稳妥推动《南海行为准则》磋商进程、补足与东南亚国家之间的战略互信短板、强化对亚太经济一体化和地区治理的引领性作用、进一步充实和细化“亚洲新安全观”,这些举措将有助于构建中美在亚太地区的良性互动格局。总之,中国需要继续深入研判“特朗普冲击”对中美关系的全方位影响,更为主动地适应两国关系竞争与合作同时上升的“新常态”,对事实上的中美“新型大国关系”进行有效管理,进一步强化各种政策手段的统筹运用,切实维护和延续中国的重要战略机遇期。

   注释:

   ①Josh Rogin,“Trump's Asia Team Is Missing in Action”,The Washington Post,April 26,2017.

   ②Susan A.Thornton,“A Preview of Secretary Tillerson's Upcoming Travel to Asia”,US Department of State,March 13,2017; Ankit Panda,“Straight from the US State Department:The Pivot to Asia Is Over”,The Diplomat,March 14,2017.

   ③麦凯恩建议未来五年美国军费增长4300亿美元,其中每年为“亚太稳定计划”拨款15亿美元。John McCain,“Restoring American Power:Recommendations for the FY 2018-FY 2022 Defense Budget”,Senate Armed Services Committee,January 16,2017,https://www.mccain.senate.gov/public/_ cache/files/25bff0ec-481e-466a-843f-68ba5619e6d8/restoring-american-power-7.pdf.关于H.R.2176案文,请见https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2176/text? r=92。斯蒂芬妮·墨菲来自佛罗里达州,为首位女性越南裔美国众议员,曾在美国国防部任职。

   ④Aaron L.Friedberg,“Testimony before the Senate Committee on Armed Services”,Hearing on US Policy and Strategy in the Asia-Pacific Region,April 25,2017,https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Friedberg_04-25-17.pdf; Charlene Barshefsky,Evan G.Greenberg and Jon M. Huntsman,Jr.,“Reinvigorating US Economic Strategy in the Asia Pacific:Recommendations for the Incoming Administration”,Center for Strategic and International Studies,January 2017.

⑤William Tow,“Trump and Strategic Change in Asia”,Strategic Insights,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2017年 第4期

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