赵明昊:“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向

选择字号:   本文共阅读 586 次 更新时间:2018-12-18 00:12:10

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赵明昊  
扩展与印度、越南等安全伙伴的军事合作,推动亚太同盟体系从“辏辐”向“网络”转型,成为奥巴马政府推进“亚太再平衡”战略的主轴之一。(59)特朗普执政以来,其“美国优先”的政策路线以及退出TPP等决策使美国的亚洲盟友深感忧心,美国新政府在处理与亚太盟友关系方面呈现出“交易主义”的取向。

   “交易主义”是指特朗普政府从成本—获益的角度衡量美国同盟关系的价值,将安全承诺视为一种可以用来交换的商品,更加注重借此追求美国的实际利益尤其是经济利益,价值观和意识形态等因素对同盟关系的重要性相对降低。(60)对于这种“交易主义”,前国家安全事务助理汤姆·多尼隆批评道,“卓有成效的海外联盟并不是简单的交易”,而是“对相互繁荣的共同承诺”。(61)在总统竞选期间,特朗普多次对日本、韩国等亚太盟友发表批评言论。他认为,美国为保护这些盟友的安全付出了巨大代价,而后者不仅长期在安全上“搭便车”,还在经贸问题上让美国“吃亏”。(62)特朗普曾提出,日本应全额负担驻日美军的费用,韩国也需要大幅增加支付驻韩美军费用的比例。对于如何以低成本方式确保盟友的安全,特朗普甚至表示,可考虑允许日本、韩国采取开发核武器等举措,以降低美国对它们的安全保障投入。(63)与此同时,特朗普对日本、韩国与美国的经贸关系大加指责,认为美国对日本的巨额贸易逆差不可接受,并抨击“美韩自贸协定”为“灾难”。(64)

   特朗普当选总统后意识到自身角色的变化,在对待美国同盟关系方面逐步向传统框架和主流政策回摆,采取了一些安抚日韩等亚太地区盟友的做法。(65)当选翌日特朗普即与时任韩国总统朴槿惠、日本首相安倍晋三通电话,承诺“美国将坚决强有力地保护韩国”,进一步强化美日关系,强调将维系对日韩的“延伸威慑”。尤其是,在安倍晋三的主动作为之下,美日首脑实现密切互动,特朗普称与安倍晋三“开启伟大友谊”。(66)2017年2月,特朗普就任总统后不久即在美国与安倍晋三举行会晤,双方同意加强安全领域的同盟关系,并建立美日高级别经济对话机制,探讨启动美日自贸谈判。在日方要求下,特朗普重申美日同盟条约适用于“尖阁群岛”(即我钓鱼岛)。(67)此外,美国国防部长马蒂斯上任后首访即选择韩国和日本(68),国务卿蒂勒森就任后则首先同日韩澳等亚太盟友通电话,特朗普上台后的美日韩外长会议也已举行。2017年4月,副总统彭斯对日韩澳等盟国进行访问,重申美国对同盟的义务。除了日韩澳之外,特朗普政府还继续推进与菲律宾的安全合作,恢复同泰国的军事关系,与地区盟友合作开展的“太平洋惊雷”、“金色眼镜蛇”等多边军事演习和行动也未中断。(69)

   特朗普政府上台后之所以采取安抚亚太地区盟友的做法,一方面是美国外交和安全政策的延续性所致,另一方面则是面对朝鲜核问题等现实挑战,美国需要依靠日韩等盟友与其协调应对,特朗普政府的亚太政策明显更趋聚焦于东北亚地区。然而,特朗普政府仍坚持亚太盟友需承担更多安全责任,为美国提供的安全保障负担更大比例的费用。对日本,美国要求其未来考虑以直接派兵等方式支援美军行动,甚至包括参与南海地区的联合巡航。日本还将从美国购入反导系统、无人机、隐形战斗机等先进装备。(70)对韩国,特朗普政府要求其为部署“萨德”反导系统支付10亿美元,而不是像此前约定的那样完全由美方承担,还威胁称如韩国不愿接受这一条件,将考虑撤回“萨德”部署。(71)

   此外,特朗普政府坚持美国利益至上,大幅调整针对亚太地区的经贸政策,尤其是在上任首日即签署退出TPP的行政令。(72)在奥巴马执政时期,TPP是美国“亚太再平衡”战略的重要支柱,奥巴马多次强调TPP并非简单的自由贸易协定,而是具有抗衡中国经济影响力、巩固美国亚太同盟体系、确保美国主导国际规则制定权等方面的战略意义。(73)可以说,TPP被奥巴马政府视为一种“战略经济”举措,即通过构建美国及其盟国共同主导的经济和贸易网络,在美国并不一定经济上绝对获益的情况下,实现强化安全同盟体系、抗衡中国地区影响力等战略性目标。换言之,这种“战略经济”方略将安全获益置于经济利益之前。(74)与奥巴马政府强调“战略经济”不同,特朗普更加重视对经济获益的考量,以促进美国国内经济发展为首要目标,对盟友的让利意愿降低,甚至驱使安全盟友为美国贡献更多“真金白银”,注重汲取亚太地区的经济活力为美国自身发展服务。(75)

   在退出TPP后,特朗普政府料将以双边经贸安排为主渠道,充分发挥美国的相对经济优势,以获得更大的实际利益。特朗普政府虽重申美国对日本、韩国等国的同盟义务,但也明确要求这些国家在经贸问题上对美做出更多让步。面对特朗普政府的压力,日本政府已同意采取措施降低对美出口,在安倍晋三的亲自协调下,丰田、软银等日本企业将大幅增加在美国的投资,预计总额达到1500亿美元,以帮助特朗普政府实现创造70万个就业岗位的目标。(76)2017年4月,美国副总统彭斯在访问韩国期间表示,美韩自贸协定于2012年3月生效后,双边商品和服务贸易增长了近200亿美元,但美国对韩贸易逆差则从2011年的132亿美元增至2016年的277亿美元。彭斯称,美国企业在韩国面临诸多市场进入壁垒,难以获得公平的竞争环境,美国将重审双方自贸协定,以确保其有利于美国经济。(77)除了日本和韩国,在特朗普政府展开的贸易逆差调查中,印尼、越南、新加坡等亚太地区安全伙伴也被“点名”,这些国家担心特朗普政府对其实施惩罚性的贸易举措。

  

四、“以实力保和平”


   特朗普本人信奉实力、敢于用强,在其所著《是时候强硬起来了》等书中呼吁着重提升美国的硬实力,以实现“让美国重新伟大”的目标。在“美国优先”理念之下,加大对美国军事力量的投入是特朗普政府进行政策调整的重要一环。特朗普及其核心政策顾问倡导的“以实力保和平”、“以实力地位为基础”等思想,对未来一个时期美国的亚太政策演进具有重要影响。(78)

   在很大程度上,“军事优先”成为特朗普政府亚太政策的突出取向,以贯彻所谓的“以实力保和平”方略。特朗普政府取消了奥巴马执政时期对军费的自动削减机制,大幅增加防务预算。由于特朗普政府团队中有很多军界人士,白宫与军方之间的关系将比奥巴马时期好得多。未来数年,特朗普政府将更加重视武器平台更新、优化海外军事基地等方面的军力投入,包括美国海军拥有的舰船数量将从目前的270多艘增至350艘以上,而新增的舰船等军事装备将大多部署在亚太地区。副总统彭斯在2017年4月访问亚太国家期间称,特朗普是美国军队的“最好朋友”,在特朗普领导下美国将比以往更加强大,将打造全球最强大的战斗部队。未来数年美国将在亚太地区加大军事存在,部署更多先进武器,到2020年美国60%的海军军力将聚集在亚太。

   2017年6月,国防部长马蒂斯、美军参联会主席邓福德等人在参加香格里拉对话会时,重申美国将推动在亚太地区的军力建设,包括军事装备的更新换代、加强盟国军队联演联训、提升相关国家海军力量融合等,以实现“量质齐升”,确保美国在该地区的军事优势地位。(79)此外,特朗普突出亚太政策的“军事色彩”也有望使美国获得更多实利,美国军工企业历来是共和党的“金主”,扩大对亚太地区盟友和安全伙伴的军售有助于特朗普实现振兴国内经济的目标。(80)

   特朗普政府的亚太政策注重军事力量建设先行,在一定程度上体现了美国战略界的共识。近年来,在中美围绕南海问题出现较多摩擦的背景下,美国战略界人士普遍认为应强化在西太平洋地区的军事威慑尤其是海军力量。(81)美国海军理论家汤姆斯·罗德温中将重提冷战时期的“海上控制”理论,呼吁美国大力维护在西太平洋地区的绝对优势,使中国为其“海上圈地”付出更大代价。(82)国防大学战略研究所资深研究员托马斯·黑姆斯提出“离岸控制”(Off-shore Control)战略,旨在通过加强与日本等盟友的合作,切断中国的能源和商品进出口通道,提高中国发动“夺岛战”等小规模军事行动的成本,避免中国误以为其可以速战速决。现任国家安全事务助理麦克马斯特是美国军方“学院派”的代表人物,他倡导“亚太海军革命”,主张大幅增加海军舰船,强化美军第三舰队和第七舰队的协同作战能力。(83)

   除了加大在亚太地区的军力部署外,在“以实力保和平”的取向之下,特朗普政府选择强力应对朝鲜核问题等地区安全挑战。2016年9月朝鲜进行第五次核试验以来,朝核问题在美国外交政策中的重要性显著上升,已成为特朗普政府最紧迫的外交挑战之一。特朗普当选后,奥巴马在白宫与其会谈,如何应对朝鲜威胁是双方交流的重点。(84)美国战略界人士普遍认为,朝鲜近年加紧进行核武器和导弹试验,欲大幅提升“核导合一”能力,甚至将在2020年之前拥有对美国本土进行核打击的能力。(85)虽然在总统竞选期间特朗普曾表示自己会与朝鲜最高领导人金正恩进行对话,但在其上台后则采取对朝强硬路线,并将应对朝鲜威胁置于亚太政策的首要位置。特朗普政府宣布放弃奥巴马时期的“战略忍耐”政策,转而对朝鲜进行“极限施压”(maximum pressure),调动一切力量加大对朝鲜的国际制裁力度,并考虑必要时采取军事打击。(86)

   2017年3月,国务卿蒂勒森在访问日本和韩国期间表示,过去20年使朝鲜无核化的外交努力已经失败了,需要“新的措施”。美国常驻联合国代表妮基·黑莉表示,各种政策选择都已经被摆在桌面之上。白宫国家安全委员会主导了对朝鲜政策的全面重审,对于如何应对朝鲜的核导试验威胁,特朗普在国家安全委员会会议上称“我们必须再次开始打赢战争”。(87)除了完善对朝鲜的军事打击方案之外,特朗普政府考虑将朝鲜重新列入“支持恐怖主义国家”名单。(88)2017年3月,美国和韩国开启史无前例的大规模联合军演,为期两个月,有超过30万人参加。美国派出F-3S轰炸机等战略武器参演,长期驻扎在美国西海岸的“卡尔·文森”号航母战斗群也加入此次演习,演习项目还包括实施“斩首行动”的特种作战以及“萨德”系统操作等内容。上述举措表明,特朗普政府显著强化了对朝鲜的战略威慑,甚至不排除为美军展开对朝军事攻击预作准备。同时,特朗普政府加紧构建紧密的美日韩军事同盟,尤其是推动深化日本和韩国的安全关系。(89)虽然特朗普政府表示不会将“政权更迭”等作为对朝政策目标,并愿意在一定条件下与朝鲜方面进行对话,但其在“极限施压”并不奏效的情况下采取军事冒险政策的可能性仍值得警惕。2017年7月初,朝鲜宣布成功试射可打击美国本土的远程弹道导弹,美方则再次重申不排除对朝进行军事打击。

在南海问题上,特朗普政府虽迄未采取重大挑衅性举措,但未来料将增强在南海地区的军事部署,对突发事件或作出强硬反应,其南海政策的操作或将更注重“精准性”,兼顾“战略威慑”态势与“战术突击”能力。特朗普在多个场合表示,中国在南海地区进行岛礁建设特别是建造军事设施,是对美国的不尊重。其核心顾问纳瓦罗曾撰文指出,奥巴马政府软弱的亚洲政策促使中国在南海不断采取强势行动,美国应向盟友保证自己将长期履行作为亚洲自由秩序保障者的传统职责。(90)此外,特朗普还提出可将南海问题作为牵制中国的一张牌,美国在南海问题上的政策应变得更加不可预测,从而在与中方的谈判中赢得优势。2017年1月,国务卿蒂勒森在参加参议院听证会时表示,中国在南海建设岛屿并安装军备设施的行为就像俄罗斯吞并克里米亚一样,属于“非法行为”,“他们占据领土,控制或宣布控制不属于中国的领土。”蒂勒森声称:“我们必须向中国发出一个清晰的信号:第一,停止岛屿建设。第二,你们进入这些岛屿不会被允许。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2017年 第4期

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