赵明昊:“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向

选择字号:   本文共阅读 586 次 更新时间:2018-12-18 00:12:10

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赵明昊  
较前增加540亿美元。与之相对,特朗普政府削减了国务院、环境保护署等部门的预算,以及用于支持联合国机构、国际维和等方面事务的经费,其中国务院及美国国际开发署的预算较前减少28%,环境保护署预算则下降31%。(27)此外,在“军事优先”理念的指引下,特朗普政府较其前任展现出敢于果断运用军事手段的姿态,如2017年4月以叙利亚政府使用化学武器为由对其进行大规模导弹攻击。值得注意的是,与奥巴马执政时期国家安全决策与行动的高度“集中化”不同,特朗普政府倾向于将军事行动权适度下放,以增加美军一线将领使用军事手段的灵活性和效度。(28)

   第四,在处理对外关系时以“不可预测”作为其基本策略,倾向于采取双边模式,对多边性的国际机制缺乏认同和信任,在全球治理等方面态度消极。(29)为实现“美国优先”目标,特朗普政府在与相关国家谈判时通过“不可预测”提高要价,使用“引而不发”、“双边压制”等策略迫使对方就范。在特朗普看来,双边模式更适于美国发挥强者优势,也可使谈判更有实效。正如查尔斯·克劳萨默等人所指出的,“美国优先”实质上是一种孤立主义的外交政策,主张美国不要在参与国际事务方面浪费资源,继承了美国历史上的孤立主义者查尔斯·林德伯格等人的思想传统。(30)与很多主流共和党人一样,特朗普本人对联合国等多边机制缺乏兴趣,认为后者虽受到美国支持但对美国的回报严重不足,且常会损害美国的利益,相信“美国可凭一己之力捍卫自身利益”。(31)他所倚重的外交政策顾问如约翰·博尔顿等人,大多秉持单边主义的保守立场。特朗普在国内推行“美国第一”的能源政策,任命在减排问题上长期持消极态度的斯科特·普瑞特担任美国环境保护署负责人。2017年3月,特朗普签署总统行政令,推翻奥巴马政府时期的《清洁电力计划》等应对气候变化的政策。6月,特朗普不顾欧洲等各方反对,以保障美国产业工人利益等为由,断然决定美国退出《巴黎协定》,并终止对“绿色气候基金”等国际项目的资金支持,致使全球气候治理严重受挫。(32)此外,特朗普曾公开赞扬英国脱离欧盟的决定,他在执政后对欧盟等地区性多边机制也表现出明显的轻视态度。(33)

   为落实“美国优先”的施政理念以及相关政策目标,特朗普组建了颇具特点的国家安全和外交政策团队。一是若干国会右翼强硬派议员占据了政府的重要职位。如中央情报局局长迈克·蓬佩奥原系堪萨斯州众议员,长期担任众议院情报委员会成员,在政治立场上属于“茶党”阵营。二是特朗普内阁成员多是职业军人出身。特朗普对军人较为推崇,他任命现役陆军中将赫伯特·麦克马斯特担任总统国家安全事务助理,国防部长詹姆斯·马蒂斯则出身海军陆战队,曾任美军中央司令部司令。三是“CEO治国”成为特朗普政府团队的突出特色。埃克森美孚公司前首席执行官雷克斯·蒂勒森出任国务卿。财政部长史蒂夫·努钦、总统首席战略师斯蒂芬·班农、国家经济委员会主席加里·科恩都曾供职于高盛公司。商务部长威尔伯·罗斯因大胆冒险的商业路线而闻名,被称为华尔街的“破产重组之王”。上述核心政策团队的构成对特朗普政府的外交政策制定和实际政策操作等带来了一定影响,也是分析美国亚太政策时不可忽视的重要因素。

   值得注意的是,时至今日,特朗普政策团队中的不同圈层之间已出现明显分歧,甚至在白宫内部展开竞争。正如前助理国务卿詹姆斯·鲁宾所言,“最成问题的是特朗普任凭或助长白宫内部形成混乱的权力系统和多个中心”。(34)在一些政策议题上,特朗普内阁成员与特朗普本人和白宫方面的“步调”并不一致,比如国防部长马蒂斯在对俄关系问题上始终态度强硬。从过去数月的执政实践来看,特朗普政策团队中温和、稳健派力量正在发挥越来越大的作用,这将带动特朗普政府的外交政策向传统框架和方向回调,显示出日益“主流化”的倾向。(35)再者,特朗普内阁负责国家安全和外交事务的高官之中,有很多都具有较深的资历和较强的行动能力。虽然特朗普通过在各机构派驻“白宫联络官”等做法,意图加大对政策的掌控力度,但仍不能排除相关机构各自为政的可能性。上述情况将对未来数年美国的亚太政策产生一定影响。

  

二、“以结果为导向”的对华政策

  

   对华政策是美国亚太政策的关键组成部分。随着近年中国自身在地区和全球政策上的调整,以及美国战略界对中国角色的认知变化,中国问题在美国总体外交中的重要性和优先性越发增强。(36)与奥巴马政府倾向于“从亚太看中国”不同,特朗普政府表现出“从中国看亚太”的政策取向。奥巴马执政时期,美国从军事安全、经贸关系、地区机制、价值观外交等方面制定和推动“亚太再平衡”战略,这是一种全方位的、“组合拳式”的政策设计,奥巴马政府将中国视为亚太大棋局中的一部分。(37)与之相对,特朗普政府在对待亚太地区事务方面更加聚焦于中国,将对华政策作为其亚太政策的核心,既不讳言与中国的战略竞争关系,也对美中合作表现出更开放的姿态,愿意“大开大合”,寻求“建设性的、以结果为导向”(constructive and results-oriented)的对华政策,体现出特朗普政府较强的实用主义取向。(38)

   应该看到,“美国优先”及其所蕴含的“零和博弈”思维,是特朗普执政给中美关系带来的最深层挑战之一。特朗普的施政口号是“让美国重新伟大”,而在其看来,中国是让美国不再伟大的关键因素。竞选期间,特朗普对中国多有指责,称中国通过抢走美国人的就业岗位、倾销廉价商品等“强奸”美国,还声称要对中国商品全面征收45%的高关税,其“百日计划”中包含将中国列为“汇率操纵国”等内容。(39)根据美方统计,2016年美国和中国的贸易逆差约为3470亿美元,占美国贸易逆差总额的70%。特朗普及其支持者将中国描述为导致美国经济陷入困境的“罪魁”之一,指责中国依靠“不公平贸易”使美国成为输家。特朗普的核心政策顾问、现任白宫国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗宣称,帮助中国加入世界贸易组织是美国迄今犯下的最大错误,中国的崛起导致了“美国的衰落”。(40)

   可以说,特朗普政府倾向于透过“经济”这一战略棱镜看待和处理美中关系,这是其对华政策的显著特点。除了不公平贸易、汇率操纵等问题,所谓“互惠”不足也是特朗普政府对华政策的重要假设。他认为,相较于中国企业在美国的经营,美国企业在中国受到了歧视性对待,中国市场对美国资本的开放度较低,美国企业的知识产权等利益无法得到应有保护,还被迫向中国方面转移技术。(41)为了使中国在经贸问题上对美国做出让步,特朗普甚至采取质疑“一个中国”政策等极端手段,妄图对中国提高要价,迫使中方就范。(42)特朗普的重要智囊约翰·博尔顿曾公开表示,面对中国在经济、外交等领域对美国的挑战,美方应考虑对中国打“台湾牌”,包括在国务院正式接待台官员、升格美驻台“外交”机构、邀请台“总统”正式访问美国,甚而直至完全恢复与台湾的“外交关系”。(43)

   实际上,特朗普核心政策团队中不乏对华“鹰派”人物。比如,白宫首席战略师斯蒂芬·班农属于极右翼阵营,自称是“经济民族主义者”,2016年3月在接受媒体采访时,鼓吹美中两国未来5-10年在南海区域必有一战。(44)特朗普的中国政策顾问、国防部前官员白邦瑞宣称中国长期对美国进行“战略欺诈”,中国的真实战略意图就是削弱美国的全球领导地位,并且把美国赶出亚洲,因而美国需要加大对中国的压制。(45)特朗普当政后,与国会、国防部关系密切的保守派智库在美国对华政策中的影响力有所上升。“2049年研究所”负责人薛瑞福、企业研究所高级研究员卜大年、传统基金会高级研究员叶望辉等人对特朗普政府的亚太政策和对华政策的影响力上升,而这些人士大都长期抱有颇为负面的“中国观”,并且与台湾、日本等方面过从甚密。应当看到,过去几年来,美国战略界对中国的负面认知的确在上升,形成“中国强势论”、“另起炉灶论”等若干新的政策话语,要求全面修正对华战略的声音也不鲜见。(46)前助理国务卿、加州大学教授谢淑丽等民主党背景的战略界人士也认为,奥巴马政府对华政策“过软”,对中国若干政策动作的“反击”不力。(47)

   虽然特朗普政府对华政策预计会出现一定的“强硬转向”,但同时也具有突出的实用主义特征,表现出一定的灵活性和开放性。一方面,朝鲜核问题等成为特朗普政府面临的重大外交挑战,需要与中国合作应对。另一方面,促进美国经济发展等政策目标的实现,也有赖于美中关系的基本稳定,所谓“‘让美国重新伟大’的道路需要途经北京”。(48)特朗普政府执政以来,在处理对华关系方面采取“引而不发”、“议题联动”等策略。(49)虽然特朗普本人仍多次公开指责中国,但在对华政策上总体谨慎,在贸易、汇率、台湾、南海等政策议题上,特朗普政府尚未采取实质性的重大举措。(50)迄今特朗普已与习近平主席举行了“海湖庄园”峰会,并多次“通电话”和进行书信往来,两国高层交往较为顺畅。特朗普表示,中国是伟大和重要的国家,钦佩中国发展取得的历史性成就,美中两国可以实现互利共赢,美中作为合作伙伴,可以通过共同努力,推动双边关系达到历史新高度,美国政府也坚持奉行“一个中国”政策。至少从言辞上,特朗普政府对中方释放了若干积极信号。

   特别是,2017年3月美国国务卿蒂勒森在访华时称,美方愿本着不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神发展对华关系。“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”这14个字是中国倡议构建的中美“新型大国关系”的核心内涵,这是美国政府高层首次接过并公开使用这一政策表述。(51)蒂勒森还表示,两国的确应当围绕“决定未来50年双边关系的问题”进行新的对话。(52)2017年4月习近平主席访问美国期间,特朗普政府同意与中方建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等高级别对话机制。尤其是双方启动全面经济对话,并决定通过“百日计划”寻求缓和两国经贸摩擦,为实现互利共赢的经济关系探索新的路径。实际上,“全面”一词至为关键,对于疏导特朗普政府的“零和博弈”思维具有重要意义。美方同意建立新的高层交流机制,主要是为了实现“以结果为导向”的目标。2017年5月,蒂勒森在对国务院雇员发表讲话时表示,应当用新的视角看待未来50年的美中关系,美方希望缩减双方对话机制的数量,同时提升参与者级别,使他们可以直接向两国的最高决策层汇报,双方还将通过建立工作组确保对话成果得以真正落实。(53)

   需要指出的是,为了实现“以结果为导向”的目标,特朗普政府将美中经贸问题与朝鲜核问题等进行“挂钩”,采取“议题联动”策略。(54)特朗普表示,如果中国能够对朝鲜施加更大压力,美国就会在贸易、投资等议题上适当降低对中国的压力。(55)然而,这种策略实际上存在较大风险。一是“议题联动”的可能性问题,相关议题之间是否适合进行“挂钩”、它们能否被用来“交易”是存在极大争议的。(56)二是“议题联动”的对等性问题,一方对另一方的承诺和努力有的是“可逆的”,有的是“不可逆的”,这种交易并非是对等的,其“可交易性”需要双方之间的战略互信作为支撑,而这正是中美关系所缺乏的。三是“议题联动”的限度问题,如果中国对朝鲜的施压无法达到特朗普政府所期待的效果,后者或将做出强烈反弹,在经贸、南海甚至台湾问题上示强、报复,反而会使中美关系受到严重损害。(57)

  

三、“交易主义”管理同盟关系

  

如何维护和管理同盟体系是美国亚太政策需要应对的主要问题。(58)近年来,强化与日本、韩国、澳大利亚等地区盟友的关系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2017年 第4期

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