汪世荣:提升基层社会治理能力的“枫桥经验”实证研究

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2018-12-08 17:25:50

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汪世荣  

   【摘要】 治理能力提升是基层社会治理现代化的关键环节。基层社会治理能力研究涉及到规划治理目标,生成治理结构,建立运行机制,制定行动路线、行动方案,监督治理过程,明确评估标准并组织对实际效果进行评价,回溯治理目标,实现善治结果,等等。“枫桥经验”基层社会治理能力的显著提升,为中国基层社会治理现代化提供了宝贵的实证案例。在基层社会治理现代化过程中,基层司法融入、参与、推动基层社会治理,积极发挥基层治理现代化作用,成为了必须面对的课题,值得认真研究和回答。

   【中文关键词】 “枫桥经验”;基层社会;治理能力;提升途径

  

   【编辑提示:最高人民法院将传承创新“枫桥经验”纳入了2018年司法改革工作要点,要求各级人民法院大力弘扬“枫桥经验”,不断健全完善多元化纠纷解决机制。这不仅是人民法院深化司法体制综合配套改革必须坚持的重要方面,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本期在最高人民法院李少平副院长撰文“传承‘枫桥经验’创新司法改革”的基础上,组织“新‘枫桥经验’与多元化纠纷解决机制”特别策划,约请专家和法官对新时代“枫桥经验”的实践创新和理论提升进行探讨,为人民法院推进多元化纠纷解决机制建设,参与基层治理提供理论支撑。】

  

   基层社会治理是整个社会治理的核心,“治国安邦,重点在基层、难点在乡村、支点在社会”“基层社会是社会治理的关键支撑,是国家治理的重要基石”。[1]2017年6月12日中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社会治理的意见》指出:“城乡社区是社会治理的基本单元”“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动,全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度,促进城乡社会治理体系和治理能力现代化”。基层社会治理的现代化,需要认真总结、归纳和提炼中国的实践经验,基层社会治理的能力提升是实现治理现代化的基础:“中国政府在使用治理相关话语时,一方面主张加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与,另一方面特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用,这更接近于西方话语中以国家为中心的治理学派观点。基于中国社会的高质量实证研究,有助于进一步推动治理理论的发展和深化”。[2]不仅如此,基于中国社会的实证研究,还是推动中国治理实践,尤其是基层社会治理实践的重要途径。作为基层社会治理样本的“枫桥经验”,在55年的发展历程中,围绕治理能力提升进行了大胆的实践和探索,取得了显著的效果。“枫桥经验”治理实践中,治理体系的规划能力、治理结构的生成与运行能力、治理过程的监管能力、治理效果的评价能力和治理目标的回溯能力,构成了完整的治理能力体系。多元主体、多元参与、多元文化、多元价值、多元规则、多元评价是“枫桥经验”的显著特点,发挥各类社会主体、所有社会成员的积极性、主动性、创造性,形成合作共治的科学治理体系,切实提高治理能力,是基层社会治理现代化的必然要求。实现政府决策科学化、社会治理法治化、社会服务高效化,进而实现基层社会治理现代化。基层司法在基层社会治理中的作用必须加强,基层社会治理能力的提升,必然要求基层司法能力提升,适应基层社会治理现代化的客观需要。

  

一、治理体系的设计能力

  

   基层社会治理体系的设计能力实际是党委组织策划动员领导和政府公共服务供给能力的总称。设计出一个科学合理的治理体系,制定出符合实际的行动策略,完成顶层设计,谋篇布局,是实现有效治理的逻辑前提。“今后创新基层社会治理,需要积极转变执政理念,推进整体性治理,高度重视顶层设计、深化综合治理、坚持依法治理”“形成党委领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系,实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展,这对于维护基层社会稳定,加快基层治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。”[3]规划基层治理体系,提升治理能力,才能有效推动治理实践,只有实现了治理体系和治理能力的现代化,才能实现良好的治理效果。

   规划基层社会治理体系涉及到两对关系:一是政府管理和基层群众自治的关系,即政府他治和基层群众自治的关系,保证多元治理主体有序参与,调动各个方面的积极性,发挥各自的主动性。二是政府管理和行业自我管理的关系,即政府他治和行业自治的关系,加强政府服务管理的基础上,推动行业自我管理,实现行业标准的建设和执行,提升行业管理水准。将社会自治作为基层治理现代化的基础,在我国目前的社会政治生活中,社会自治“主要形式表现为城乡居民自治、社区自治、地方自治、行业自治和社会组织的自治。社会自治对于发展社会主义民主和维护国家长治久安有着深远的意义。社会自治是人民群众当家做主的最直接形式,是社会主义民主政治的基础,是还政于民的现实途径。社会自治可以最大限度地激发公民的社会责任,提高公民的参政积极性,增强公民的社会责任,提高公民的治理能力,塑造公民的政治认同和社会团结。社会自治还可以大大减轻政府的社会管理负担,降低政府的行政成本,减轻政府维护社会稳定的巨大压力。因此,我们一定要站在实现社会治理现代化的高度,坚定地推进基层社会自治。”[4]

   诸暨市通过“治理模式”的提出,打造“枫桥经验”升级版,提升基层社会治理体系的设计能力。模式的形成是基层社会治理制度化、规范化的体现,也是对治理理念、内容、方式和效果的总结和提炼。模式的提出、优化,是一个动态的不断实践的过程。因而,模式的形成是基层治理发展进程中的标志性事件,科学有效的模式一旦形成,对改进和完善基层社会治理具有引导和示范作用。在正式文件中,诸暨市先后提出了三种不同的关于基层社会治理模式的表述,对其进行分析、讨论,形成符合实际的、规范合理的表述,才能有效开展基层社会治理的实践。

   (一)全方位、多要素、过程性的治理模式表述

   《诸暨市委、市人民政府关于深化“平安诸暨”建设的实施意见》提出了强化“源头治理”“综合治理”“系统治理”“依法治理”的工作任务,指出:“依托传统管理格局,以基层网格为管理单元,以信息化手段为基础支撑,以长效责任机制为关键环节,推进‘网格化管理、社会化服务’。实施城乡管理、社情民意、公共安全、应急处置、平安创建‘一张网’工程,各级干部包片管线驻村相结合,一网多用、一格多员、一员多格,努力形成城乡统筹、各方联动、源头治理、服务优化、动态管理的基层社会治理新模式”。

   这一表述侧重5个方面的因素:城乡差异因素、主体合力因素、治理策略因素、重点突破因素和具体操作因素。注重整体性推进,将基层社会治理定位为全方位治理、系统性治理、目标治理。追求公平结果,通过解决突出的问题和矛盾,实现基层社会治理所追求的和谐、稳定目标。

   (二)改善核心要素、核心环节和核心方式的治理模式

   《诸暨市委关于创建发展“枫桥经验”全面深化法治诸暨建设的意见》提出:“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,丰富深化‘枫桥经验’的法治内涵,提高社会治理法治化水平。强化法治、德治、自治‘三治合一’,深入开展法治县(市、区)、民主法治村(社区)等创建活动,加强基层带头人队伍建设,提高基层干部依法治理能力,发挥乡规民约的积极作用,引导社会力量有序参与社会治理,探索‘党员干部示范+法治建设(含村规民约)+群众路线+乡贤文化引领’的基层治理新模式”“着力健全有序参与、议事协商、民主监督等各类基层民主制度,充分发挥居民在基层治理中的主体作用。”

   这里,同样是“基层治理新模式”,强调的却是示范、制度、工作路线和引领等核心环节。其中,党员干部的作用主要是示范,制度建设的关键是村规民约等自治规范,群众路线是基本的工作方法,乡贤文化是引领社会风尚的主要载体。这种模式注重操作性,是对基层社会治理独特方式的描述和说明。

   (三)路径、手段和目标相互协调的治理模式

   诸暨政法委提出了“五治一体”社会治理新模式:提出了“共治、法治、德治、自治、善治”为内容,“五治一体”的基层社会治理体系,打造“枫桥经验”升级版,为全省乃至全国基层社会治理体系和治理能力现代化提供诸暨实践、诸暨样板、诸暨经验。具体思路是:“共治为要,法治为本,德治为先,自治为基,善治为上。”[5]

   这里对基层社会治理模式的定位,强调了体现治理主体多元、政府和基层群众治理方式各有侧重、价值体现和目标追求具有特殊性等。其中,治理主体、治理方式和治理价值、目标等核心要素,构成了基层社会治理模式的主要内容。

   (四)“枫桥经验”基层社会治理体系的形成标志

   诸暨市的实践表明:虽然中央层面和省级层面的顶层设计十分重要,但以县域为单位的治理,更加具有针对性和可操作性。《诸暨市委办公室、政府办公室关于坚持发展“枫桥经验”推进乡村治理现代化的实施方案》提出:“加快建立整体联动的基层社会治理组织体系、立体化的社会治安防控体系、全覆盖多元化的社会矛盾化解体系、向上向善的乡村文化价值体系、普惠化的法律服务保障体系”。由此可见,基层社会治理组织、社会治安防控、社会矛盾化解、乡村文化价值、法律服务保障等5个方面构成了“枫桥经验”的基层社会治理体系。

   五大体系均有独特的定位,具有各自的功能和作用。其中,组织体系建设是基层社会治理的关键,只有组织健全并且有效发挥作用,基层社会才能得到良好治理。组织体系既包括党政部门和机构,也包括社会组织和自治组织等机构。社会治安防控体系包括人防、物防、技防和心防(心理防范和指导),构建立体化、互补性的社会治安防控体系,才能及时化解各类风险。矛盾纠纷多元化解体系,包括多主体、多手段、多规则的途径,实现矛盾纠纷的“全息”解决:“社会治理侧重于纠纷的化解和预防,不仅对当前的矛盾和冲突进行针对性地‘治疗’,还要强调纠纷的‘全息’,即最大限度和最彻底的整体性,‘理顺’和‘修复’纠纷中受损的社会关系,彰显了其化解与预防并重的特征。”[6]公共服务体系,覆盖面宽,收益面广,尤其法律服务保障要体现普惠特点,追求公平公正目标,不能因为经济原因导致公民的基本权利“打折扣”。乡村文化价值要有明确的向上向善取向,通过丰富、多样的方式来实现。

  

二、治理结构生成与机制运行能力

  

   诸暨市明确提出了基层社会治理体系的内涵,提出并优化了基层社会治理体系的基本要素,注重发挥基层社会治理体系整体优势的作用。基层社会治理体系是一个不断探索和完善的过程,科学合理的治理体系,需要经过实践才能得到确立。理论和实践的结合,是基层社会治理体系形成的基本途径。

   (一)形成党政领导、综治协调、部门负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理结构

十九大报告关于加强和创新社会治理,要求建立“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的社会治理体系。诸暨市政法委结合基层实际,提出了“党政领导、综治协调、部门负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理结构体系。[7]《诸暨市委办公室、市政府办公室关于加强镇乡(街道)“四个平台”建设完善基层治理体系的实施意见》提出了政府提供健全完善的管理服务体系的内容,对5个方面体系提出了重要的补充:“按照省委、绍兴市委的工作部署和要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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