李少平:传承“枫桥经验”创新司法改革

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2018-12-08 17:24:02

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李少平  

   【摘要】 “枫桥经验”既是一项具有历史延续性的制度传统,也是一种不断创新发展、充满生机活力的社会治理实践。人民法院在司法改革中应当传承创新“枫桥经验”,准确把握“枫桥经验”的精神实质,将其转化为推进司法改革的若干基本遵循,不断健全完善多元化纠纷解决机制,推动国家治理、政府治理、社会治理有机融合,促进共建共治共享的社会治理格局效能升级,推动司法体制综合配套改革和社会治理制度建设不断取得新进展。

   【中文关键词】 枫桥经验;司法改革;多元化纠纷解决机制;社会治理

  

   上世纪60年代初,浙江枫桥的干部群众创造了“枫桥经验”,并随着社会的发展不断完善、发展和创新“枫桥经验”。可以说,“枫桥经验”既是一项具有历史延续性的制度传统,也是一种不断创新发展、充满生机活力的社会治理实践。自诞生以来,“枫桥经验”经历了从调和阶级矛盾、维护社会治安、加强社会管理到创新社会治理的变迁[1],其内涵也在实践中不断得到丰富和发展。

   人民法院应当将“枫桥经验”融入司法改革实践,在改革中不断传承创新“枫桥经验”,并将“枫桥经验”与司法改革的结合作为人民法院充分发挥职能作用的内生动力,不断提高司法公信力,满足人民群众日益增长的美好生活需要,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  

一、准确把握“枫桥经验”的精神实质

  

   人民法院在司法改革中传承创新“枫桥经验”,首先要深入了解“枫桥经验”的发展脉络,并在此基础上准确把握“枫桥经验”的核心内涵和精神实质。

   从“枫桥经验”的发展脉络看,大致可以分为诞生(始于1963年)、前进(始于1971年)、发展(始于1991年)、深化(始于1998年)四个阶段。[2]“枫桥经验”发端于社会主义改造时期,起初是一种对敌和平斗争改造的经验,后来发展为处理人民内部矛盾的经验,此后,又转变为社会治安综合治理经验,[3]再从社会治安综合治理经验发展为包括村民自治、基层民主法治建设在内的基层社会治理经验。[4]

   上世纪60年代初,在社会主义教育运动中,浙江诸暨枫桥镇干部群众创造了“充分发动和依靠群众,开展说理斗争,没有打人,更没有捕人,就地制服四类分子(地主、富农、反革命分子、坏分子)”的好经验。[5]1963年,毛泽东同志对于“矛盾不上交,就地解决”的“枫桥经验”予以肯定,并且作出批示:“要各地仿效,经过试点,推广去做。”[6]他在与公安部领导谈话时说:“从诸暨的经验看,群众起来之后,做得并不比你们差,并不比你们弱,你们不要忘记动员群众”。[7]

   “文化大革命”初期,“枫桥经验”曾被认为是“和平改造”的典型、是“放纵包庇敌人”的表现而受到批判。1971年,在第15次全国公安会议上“枫桥经验”再次受到肯定。[8]1978年4月起,枫桥地区又在全国率先开展为“四类分子”评审摘帽试点工作,“枫桥经验”成为正确落实党的政策的工作经验。1979年,出现了“四类分子没有了,还要不要枫桥经验”的质疑,当时的公安部调查组作出了明确的表态“:枫桥经验”依然适用,农村的治安问题依然复杂,依然要依靠群众,实行帮教。[9]

   改革开放后,枫桥区干部群众加强社会治安的动态管理和公共管理场所的专业化、网络化管理,创造了融“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理网络,探索出了一条适合当代实际的社会治安综合治理的最佳途径,有效地维护了社会治安,保障了经济的繁荣发展。[10]1990年5月,浙江省公安厅和绍兴市公安局对这一经验进行了总结,形成了调查报告和典型材料。同年9月,中央政法委转发了这个调查报告,并向全国推广。1991年,由于媒体的大量宣传报道,全国范围内再次掀起了学习“枫桥经验”的热潮。“枫桥经验”被视为社会治安综合治理的典范。[11]

   1998年,经浙江省调研总结和《人民日报》推广介绍,“枫桥经验”被提炼为“党政动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的时代特色经验。[12]“枫桥经验”最为典型的做法是“四前四早工作法”。“四前”即“组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”。“四早”即“预警在先,苗头问题早消化;教育在先,重点对象早转化;控制在先,敏感问题早防范;调解在先,矛盾纠纷早处理”。[13]此外,还建立了“三联”(组宣联手、镇村联动、工作联考)考核和包村干部“反考三落实”(即包村工作向村述职、包村工作由村评议、包村工作与村捆绑考核)制度。[14]

   2003年,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上明确提出,要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识,充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”,切实维护社会稳定。[15]同年,“枫桥经验”中的“矛盾化解五分法”(即“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”)的做法向全国推广。2008年,“枫桥经验”的内涵又有新发展,逐步形成了村民自治、基层民主法治建设的新经验。[16]

   2013年,习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示:“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。”[17]

   2017年12月,中央政法委书记郭声琨在浙江调研时强调,“新时代,要把握好‘枫桥经验’的精髓,传承好‘枫桥经验’,同时,适应社会主要矛盾变化,顺应人民日益增长的美好生活需要,推动‘枫桥经验’与时俱进,不断焕发新的生机活力。”[18]2018年的中央政法工作会议提出,要以总结推广新时代“枫桥经验”为契机,提升城乡基层社会治理现代化水平,推动“枫桥经验”由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。[19]

   半个多世纪以来,“枫桥经验”经历了不同的发展阶段,其目标定位不断在发生变化,相应地,工作方法也在不断地进行调整,但是,其核心内涵始终如一,那就是:尊重人民主体地位,发动群众,依靠群众,就地解决矛盾。“枫桥经验”是党的“一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去”的群众路线的生动写照。这是“枫桥经验”的核心价值所在,也是“枫桥经验”的精神实质。

   “枫桥经验”是基层群众主动参与社会治理和规则制定的鲜活实践,是具有典型意义的中国法治经验,是关于法治中国的生动故事,它为中国特色的法治生成和发展模式提供了鲜活的实践样本,尤其是,它在推动纠纷预防和源头治理、完善矛盾纠纷多元化解机制方面树立了典范。

   “枫桥经验”注重在基层治理中狠抓基层党组织建设,重视在党的领导下加强其他社会组织建设;坚持民主、自治原则,建立基层群众自治制度,保障人民当家作主;立足于建设人民满意的服务型政府,构建基层社会公共服务体系。这些做法体现了党的十九大精神,也是全面推进依法治国进程中需要深入挖掘和弘扬的新时代内涵。

   当前,司法改革正处在承前启后的关键阶段。最高人民法院将传承创新“枫桥经验”纳入了2018年司法改革工作要点,要求各级人民法院大力弘扬“枫桥经验”,不断健全完善多元化纠纷解决机制,推进国家治理、社会治理、群众自治的有机融合,促进调解、仲裁和诉讼等共建共治共享多元解纷格局的效能升级。这不仅是人民法院深化司法体制综合配套改革必须坚持的重要方面,而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

  

二、务实推进司法改革的基本遵循

  

   党的十九大提出,要“全面落实司法责任制,深化司法体制综合配套改革”。人民法院要将“枫桥经验”同司法改革实际相结合,不断传承创新“枫桥经验”,务实推进各项改革举措。具体而言,应当做到以下6个坚持:

   一是坚持党的领导、整体统筹,主动将司法改革融入全面深化改革大局。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党对一切工作的领导,发挥党总揽全局、协调各方的作用,是各项事业取得成功最根本的政治保障。人民法院要自觉把传承创新“枫桥经验”、务实推进司法改革融入全面深化改革工作大局,主动对接党委整体部署,积极争取党委政府支持协作,促进法院各项工作的整体升级和快速发展,切实发挥司法改革服务保障社会经济发展的职能作用。

   二是坚持人民中心、群众路线,发挥法院在社会综合治理中的法治引领作用。全心全意为人民服务,是党的根本宗旨。群众路线是党的生命线和根本工作路线。“枫桥经验”是我们党“以人民为中心”发展思想的具体体现,也是党的群众路线在矛盾纠纷化解工作中的灵活运用。人民法院要始终坚持“尊重群众、为了群众、发动群众、依靠群众”的工作思路,尊重基层群众首创精神,积极创新工作指导方式,始终做到便民利民,教育和引导群众自我教育、自我管理、自我服务,在预防和化解社会矛盾中不断迸发出新的活力。各级人民法院要在诉讼服务和诉调对接工作中让人民群众拥有更多参与纠纷解决的选择权,在纠纷解决中真正感受到便利。充分尊重当事人的自主意思表示,支持和引导人民群众理性表达诉求,自愿参加调解、仲裁、诉讼等纠纷解决活动,自主达成和解协议,引导当事人选择最便捷、最适合、最经济的纠纷解决渠道。

   三是坚持依法履责、延伸职责,充分实现司法维护社会公平正义的核心职能。执法办案是人民法院工作的第一要务。基层法院在推动社会治理重心下移、实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动中具有重要作用。各级法院要始终坚持履行审判职能,大力提升审判质效,充分发挥司法维护社会公平正义“最后一道防线”作用。要依法加强对人民调解的业务指导和技能培训,不断健全诉调对接制度机制,支持社会组织参与纠纷解决。要坚持“不错位、不越位、不缺位”,适度延伸职能,将派出法庭打造成为基层治理“桥头堡”,大力整合基层社会纠纷解决资源,推动矛盾纠纷源头化解,有效改变法院在纠纷解决中的“独舞”局面,推动形成各方面力量共同参与纠纷解决的全新格局。

   四是坚持系统集成、合作共赢,全面构建多元化、便捷化、法治化的矛盾纠纷预防化解机制。加强社会治理制度建设,必须做到社会协同、公众参与、形成合力,不断提高基层治理的社会化水平。各级法院要深入挖掘各种有利社会条件和文化资源,充分发挥人民法院在纠纷解决体系建设中的引领、推动、保障作用,形成全覆盖、网格化的调解指导体系,将纠纷化解关口前移。大力建设从村(居)调解、行业调解,再到法院特邀调解,最后由诉讼终局裁判的纠纷解决体系,实现“分层递进、多级过滤、稳妥有序、合作共赢”,确保矛盾就地化解,发挥司法在纠纷解决体系中的“压舱石”作用。

五是坚持价值引导、德润人心,将社会主义核心价值观融入司法改革实践。各级人民法院要充分认识到社会文化和价值观念在纠纷解决中不可替代的巨大作用,积极引导乡贤、族老将急公好义、回馈乡里的优秀品质,转化为化解群众矛盾、做群众工作的巨大热情。要大力支持群众自治组织开展工作,有效实现法治与德治、德治与自治、自治与共治的有机统一,为公正司法奠定良好的法治文化基础。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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