张旭:反腐败视域下的“零容忍”:内涵、价值与实现

选择字号:   本文共阅读 503 次 更新时间:2018-12-05 00:12:17

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张旭  

   我党历来高度重视反腐倡廉工作。党的十八大以来,党和国家又以“壮士断腕、刮骨疗伤”的勇气,掀起了反腐败的新高潮。“零容忍”作为一个政治宣言,[13]再一次重申了我们党坚决反对腐败、建设廉洁政治的鲜明政治立场。“零容忍”意味着对腐败行为不忍受、不宽容;意味着对高官腐败、大案要案查处绝不手软的同时,对各种微腐败现象也不容忍、不放过。这一宣言以鲜明的态度表明腐败有害、腐败可耻的认识与观念,明确宣示不管是什么形式、什么程度、什么原因的腐败,都必须“有腐必查、惩腐务尽”;对违纪问题抓早抓小,对腐败行为“露头就打”、从严惩处,特别是要高悬达摩克里斯之剑,使警钟长鸣,震慑常在,让每一名党员干部都始终对党纪国法心存敬畏,从而谨言慎行,远离腐败。因此,“零容忍”是庄严的反腐宣言和掷地有声的政治承诺,其昭示了党和国家对腐败的不可容忍性、坚定不移反腐败的不可动摇性以及一定能打好、打胜反腐败持久战的勇气与信心。与此同时,中央反复强调“零容忍”,也是对近年来诸如“适当容忍腐败”、“腐败可以控制在大众允许的程度内”等错误的观点和主张说不。“零容忍”反腐败通过昭示党和政府坚定的反腐败决心,形成强大的反腐败社会氛围,从而赢得广大民众的拥护和支持。

   (三)“零容忍”是引导公众自觉抵御腐败的重要举措

   “破窗理论”告诉我们,完好无损的建筑物给人管理完善、钻空子困难的感觉,而受到破坏的建筑物不能得到及时修复,则容易引发“破窗”效应,导致一系列更严重的破坏行为。腐败行为的治理亦同。如果某些公职人员实施了腐败行为却没有被依法依纪处理,就会给其他人传递一种暗示性的纵容信号,这种暗示和纵容无疑会引发更多公职人员的学习和效仿,进而导致更多的腐败现象发生。“零容忍”策略就是要及时修补被腐败行为侵蚀造成的“破窗”,通过及时发现和打击腐败行为,防止其对人们行为产生暗示和示范作用,从而向全党、全社会宣示党和政府“以零容忍的态度惩治腐败”的意志和决心,警示潜在腐败行为人不要触底线、不要闯红线,打消潜在腐败人“可以腐败”或“腐败不会被惩处”的心理暗示,遏制其实施腐败行为的心理,并借助“违规必查”、“凡腐必究”的信号和暗示去规范、引导公职人员的行为。同时,公众的积极参与是反腐败“零容忍”的重要群众基础和驱动力,随着反腐败力度的不断深入,社会公众开始积极关注并直接参与国家的反腐倡廉建设。反腐败的“零容忍”策略可以促进广泛而全面的社会动员,并引导全社会充分认识腐败的危害,提高思想认识,自觉抵制腐败行为,形成绝不容许腐败的舆论氛围和风清气正、崇廉尚实的政治生态。

   (四)“零容忍”是腐败治理模式的重要转折点

   笔者认为,这是在“零容忍”政策的相关讨论中被严重忽视甚至被误读的一个方面。“零容忍”表征的腐败治理模式的转变对于明确新时期反腐败的方向,具有更深远的历史意义与现实意义。从以往的反腐败实践看,“运动式”反腐特点明显。运动式反腐强调所谓的反腐败“专项治理”,并以“突出重点、抓大放小”为主要的策略。而且,运动式反腐更加注重通过刑罚方法的强制力对严重的腐败行为予以事后惩戒。应该说,“刑事打击”是治理腐败最有效的手段这一思想根深蒂固,即便是在“零容忍”战略提出后,仍然有相当一部分论者认为,“零容忍”是一项刑事政策,其应该充分体现在反腐败刑事立法与刑事司法当中,其中一个主要方面就是降低腐败犯罪的入罪门槛。事实上,这是对“零容忍”政策的严重误读。笔者认为,“零容忍”策略是在全面依法治国与全面从严治党的大背景之下提出的,这一策略与“善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行”的“法治反腐”思维相得益彰,紧密关联。因此,虽然“零容忍”强调“有腐必反、有贪必肃”,坚决打击,严厉惩处,但这里的惩处无疑包含依国法惩处腐败犯罪和依党纪政纪惩处腐败行为两个层面的含义。这也就是表明,在新时期反腐败斗争中,必须改变过分依赖刑罚手段反腐的思维定式,而要立足于从源头上抓起,将惩治腐败与预防腐败相结合。换言之,实施“零容忍”反腐败,意味着从惩治和防范两个方面着手,一方面始终保持惩治腐败的高压态势,严格依法依纪查处各种腐败行为,坚持无禁区、全覆盖;另一方面,注重腐败行为的预防,借助于作为腐败犯罪前兆性的“小问题”的及时发现以及滋生腐败的环境与动机的消除,努力防止形形色色的腐败行为,防止第一扇“窗户”被打破。

   “零容忍”反腐败战略标志着以刑事手段打击为主要内容的运动式治理模式已经转变为注重具有稳定性、长效性的制度建设,标志着我党努力推进“法治反腐”,即将不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制以及不想腐的保障机制有机结合的治理模式。依法治国和依规治党已经成为中国特色社会主义法治的两大基石,有学者提出依法治国和依规治党统筹推进应该全面贯穿于立法、执法、司法和守法这四个前后衔接的法治过程。[14]“零容忍”策略的提出能够在党和国家反腐败斗争中进一步推进依法治国和依规治党的统筹协调。2016年以来,中共中央先后制定了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规,完善了党内法规制度体系。此外,2015年《中华人民共和国刑法修正案(九)》(以下简称《刑法修正案(九)》)进一步完善了贪污贿赂犯罪的定罪量刑标准。针对1997年刑法关于贪污、受贿犯罪的成立过于偏重数额考量的弊端,《刑法修正案(九)》做了较大幅度的修改,即删除了贪污罪、受贿罪中具体数额的规定,明确采用“不确定数额+情节”的定罪量刑标准。[15]2018年《中华人民共和国宪法修正案》明确了国家监察委员会的法律地位和职权。《中华人民共和国监察法》(以下简称《国家监察法》)出台以后,国家监察委员会实现了反腐执纪权和执法权的有效衔接。可以说,“零容忍”政策为反腐败斗争提供着宏观上的指导,在坚持从严惩治腐败行为的同时,扭转了过去“权力反腐”的腐败治理模式,成为我国腐败治理模式的重要转折点。

  

三、反腐败“零容忍”的实现

  

   尽管党和政府反腐败的决心是坚定的,立场是鲜明的,但要真正实现对腐败的“零容忍”,我们还有许多工作要做。根据习近平总书记在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上“要坚持用制度管权管事管人,抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制”的讲话精神,从我国的反腐败实践出发,反腐败“零容忍”的实现应主要从以下几个方面入手。

   (一)建立健全制度建设,建立牢固的“零容忍”防火墙

   习近平总书记多次强调,遏制腐败现象,铲除腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度。加强监督管理制度建设,编织约束权力的笼子,筑起贯穿到反腐倡廉各个领域、涵盖制约和监督权力各个方面的“堤坝”,才能收到全面遏制腐败现象滋生蔓延的效果。应该说,加强制度建设,完善监督机制,构筑防止腐败的防线,是实现“零容忍”的关键一环。

   加强制度建设,首先要健全和完善相关法律制度。现代社会是法治社会,当下的反腐也必须在“法治反腐”的治理模式下展开,因此,建立健全惩治腐败的法律制度体系显得十分重要。这方面除了要对反腐败刑事立法、《中国共产党纪律处分条例》等党规政纪进行相应的调整外,还要尽快制定和出台关于明确腐败行为的范围和认定标准、全面推行公务员财产申报制度、举报制度等配套的法律和法规,从而逐步构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,为“零容忍”反腐提供坚实的保障。此外,完善反腐败法律制度还要合理认识刑法在反腐败中的作用,注重刑法与其他法律部门之间的联系,尤其应注意到贪污贿赂犯罪的刑事立法与相关法律的协调以及与刑法相关条文的协调。只有在法律体系意义上认识和完善反腐败立法,才能真正发挥法律在防控腐败方面的作用。

   加强制度建设,其次要进一步强化监督管理机制。强化监督管理机制的本质是强化对权力的监督和制约。通过规范权力的行使,把权力关进制度的笼子里。具体来说,一是要加强日常生活中的管理控制机制,健全规章制度,如在充分调查了解腐败行为易发、多发的领域、部门和环节以及全面排查廉政风险的基础上,有针对性地立章建制,构筑制度防线;围绕民主决策、制度设计、程序安排、干部任免以及责任追究等管理重点,形成“制度链条”,最大限度地消除滋生腐败的土壤和条件。二是进一步强化监督机制,实现事前监督、事中监督与事后监督全程覆盖;形成党内监督与群众监督相结合、专门机关的监督与人大监督、审计监督、司法监督联动的机制。同时,进一步理顺监督机制,通过开展巡视、廉政谈话等方式创新监督渠道,提高监督实效。三是细化政府信息公开的范围,强化阳光政府建设,实行透明政治、透明行政。我国政务信息公开制度在反腐败工作中具有重要作用,各国经验证明增加公共机构对社会的透明度可以有效的预防腐败。以新西兰为例,该国实行透明政治,严格执行国家预算,限制权力并确保权力的公开运行。与我国不同,新西兰自上个世纪80年代开展政府管理体制改革,将“公共行政”模式转变为侧重成效和自主管理的“公共管理”模式,政府精简机构,强化绩效责任,且将政府相当一部分的职能转移或下放给半官方或民间的机构,形成了“小政府,大社会”的架构。[16]在此种管理模式的基础上,保证政府和议会的相关运作高度透明,政府严格执行预算,议会严格监督政府预算的形成,政府为民众监督提供便利条件,民众可以针对上至总理下至一般公务人员的违法违规行为进行举报。虽然,由于政治体制和国情差异,域外经验可能不能完全适用于我国,但在实行阳光政府和透明政治方面,我国任重而道远,这不仅仅是反腐败斗争工作的现实要求,也是国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。

   (二)加强文化引导,营造“零容忍”的社会氛围

   任何政策的实施,都会受到政治生态环境的影响。社会环境和社会氛围直接影响着个人价值观的选择。人的行为总是在一定的思想观念指导和支配下完成的,所以,一个人的价值观念和价值标准如何,直接决定其行为的性质。在反腐败视域下,人们对腐败现象的认识和态度如何,自然会影响其行为方式,进而直接影响甚至决定反腐败的效果。因此,加强理想信念教育和廉政文化建设,提升社会成员的反腐败意识也至关重要。

   加强理想信念教育,是强化党员干部的思想道德防线,提升其自身免疫力,促使其“不想腐”的前提,同时也是反腐败“零容忍”政策的根本着眼点。理想信念动摇、宗旨意识淡薄是党员干部走向腐败的前兆和起点。在十八届中央政治局第一次集体学习时,习近平总书记指出,理想信念就是共产党人精神上的“钙”,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会“缺钙”,就会得“软骨病”。[17]从近年来揭露出的许多腐败犯罪案件来看,信仰迷茫、精神迷失是促使行为人走上腐败犯罪道路的内在原因。“物必先腐,其后生虫”,反腐败“零容忍”的法律制度和监督制度等都是外在的约束,而要想全面根治腐败现象还要着眼于党员干部的理想信念教育,促使领导干部“不想腐”。也就是要巩固党员干部的思想道德防线,树立正确的权力意识、地位认知以及利益观念,自觉树立人民公仆意识,提升党员干部防腐拒变的能力,实现由“他律”向“自律”的转化。

加强廉政文化建设,首先要通过经常性、制度化的法律培训和职业伦理培训、廉洁度考评、法律知识和廉政知识竞赛、正反典型报道等多种形式开展反腐倡廉和警示教育,培养公职人员崇法尚法、懂法守法的法律意识、廉洁自律的意识和奉公守法的情操,正确认识和评价自己的行为,在自己的头脑中筑起抵御腐败行为的防线。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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