严益州:论我国区域合作组织机制的革新: 以德国目的团体公法人为借鉴

选择字号:   本文共阅读 103 次 更新时间:2018-11-26 00:10:11

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严益州  

一、我国区域合作组织机制亟待革新


   众所周知,为解决跨区域公共问题(比如跨界污染),地方政府应当加强合作。问题在于,究竟怎么合作?目前,地方政府较少运用组织机制,通常倚赖于行为机制,例如行政协议、区域共同行政行为、职务协助等。[1]主要原因在于我国对编制和机构设置的限制十分严格,组织机制的适用空间极其有限。

   不过,我国学者叶必丰指出,组织机制建立与行为机制设计呈正向比例关系,“良好的组织结构,可以简化行为机制。不合理的组织结构,将导致错综复杂的行为机制。”[2]法国学者莱昂·狄骥也认为,组织机制确立国家机构的职责,行为机制是履行该职责的手段。[3]尤其对区域合作治理而言,组织机制是行为机制的基石,行为机制探索若不能以组织机制革新为支撑,则可能导致公共治理失灵。这是因为,一方面,地方政府之间通常是横向关系,彼此互不隶属,行为机制难以产生足够的约束力;另一方面,地方政府基于行政区划的刚性约束与彼此之间的竞争关系,具有自利性与闭合性,它们“总是试图将成本转移给他人,自己坐享其成,或者过度使用公共资源,或者二者兼而有之”,[4]而纯粹的行为机制难以克服这种自利性与闭合性。

   要解决跨界公共问题,应当加强组织机制建设。我国现有区域合作组织机制(比如行政首长联席会议、区域合作论坛等)既缺乏权威性,又缺乏执行力,不足以充分发挥区域合作功能。以行政首长联席会议为例,长江沿岸一些省市虽然承诺共同保护长江流域的水资源,但它们自身对长江流域治污积极性不高,其行政首长“甚至不愿参加联席会议,跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上”。[5]如何建立一种有足够能力解决跨界公共问题的组织机制,同时又不触动中央划定的制度红线,是目前亟待解决的现实难题。要解决这一难题,应当拥有更广阔的视野,其中应包含对他国制度的观察。值得注意的是,在作为大陆法系代表国家的德国,目的团体公法人是德国理论上讨论最多、实践中利用最广泛的区域合作组织机制,并且时至今日,仍然运作良好,成效显著。最重要的是,德国目的团体公法人制度一方面对既有行政权力结构冲击不大,另一方面可以有效克服组织机制松散的问题,并在区域合作治理中具有权威性。因此,德国目的团体公法人制度可成为我国区域合作组织机制革新的参照系。

   本文首先将阐明目的团体公法人为什么会成为德国最重要的区域合作组织机制,然后将厘清目的团体公法人如何通过具体的制度设计,在保障地方自治的同时,实现自身在区域合作治理中的权威性与执行力,最后将借鉴目的团体公法人制度,论述在我国构建目的型事业单位的可能性与具体思路。

  

二、为什么选择目的团体公法人

  

   目的团体公法人(Zweckverband)是指地方自治体(大区、郡、市镇)共同组建的公法社团法人,旨在完成供水服务、污水治理、垃圾处理、基础教育等特定的公共任务, 比如城市间专门履行供水服务的水务目的团体公法人,城市间专门进行垃圾处理的市政环卫目的团体公法人。

   目的团体公法人何以成为德国最重要的区域合作组织机制呢? 回顾历史,普鲁士首相冯·施泰因认为,自上而下的绝对君主专制是阻碍国家进步的关键原因,只有引入地方自治,才能令国家强大。因此,1807年施泰因改革重点之一,便是推行地方自治。[6]  然而随之而来的困境是,一方面地方自治导致地方独立承担的公共任务迅速增加,另一方面由于地方治理能力有限,公共任务的履行品质难以保障。工业化与城市化的发展,令这一矛盾日益加剧。[7]

   面对上述困境,普鲁士部分市镇自发组建教育、消防救灾、社会救济、水务等方面的区域合作组织。[8] 19世纪末,普鲁士东部七省、石勒苏益格-荷尔斯泰因省与黑森-拿骚省分别颁布市镇法,允许地方自治体建立区域合作组织,共同完成公共任务。[9]此时,普鲁士境内主要存在三种模式的区域合作组织机制。第一是总市镇联合, 即两个或两个以上的市镇共同组建介于市镇与郡之间的公法人,全面承担市镇所应承担的公共任务。[10]第二是地方工作组,即市镇之间共同组建非法人性质的合作组织,协调区域发展规划,整合地方要素资源,统筹履行公共任务。[11]第三是以履行特定公共任务为目标的目的团体公法人。

   1911年,普鲁士颁布《普鲁士目的团体公法人法》,将目的团体公法人确定为区域合作最重要的组织机制。在普鲁士立法者看来,总市镇联合相当于新设一级行政组织,对既有地方自治体的层级结构进行了重大变更,同时总市镇联合过多履行隶属市镇所应承担的公共任务,可能导致隶属市镇虚级化。至于地方工作组,其没有法人资格,也没有固定组织机构与经费来源,在区域合作事项上欠缺足够的权威性与执行力。相较于前两者,目的团体公法人仅以承担特定公共任务为目标,对地方既有权力结构冲击有限,同时其具备独立的公法人资格、完整的组织结构和固定的经费来源,对加盟地方自治体拥有较强约束力。换言之,目的团体公法人既不会导致地方行政组织结构发生重大变化,又能够充分保障区域合作治理能力。[12]《普鲁士目的团体公法人法》颁布后,德国其余各邦国(州)纷纷予以仿效,陆续采用目的团体公法人制度。

   现如今,联邦德国仍然沿用普鲁士时代的思路,将目的团体公法人作为区域合作最重要的组织机制。在联邦德国立法者看来,目的团体公法人除具有前述制度优势外,还是有效的政府与社会资本合作机制,可被用来吸收私人资金与技术参与解决跨界公共问题。根据各州《地方自治体合作法》的相关规定,只要有助于区域合作任务的履行,并且不违背公共利益,自然人或私法人都可以加入目的团体公法人。不过,放宽私人的准入门槛,并不意味着私人可以完全用私法的行为逻辑参与目的团体公法人的运作。在法律上,私人是以行政被授权人的身份加入目的团体公法人,其应受《基本法》上平等权条款的约束。[13]

  

三、目的团体公法人的制度设计

  

   由于目的团体公法人既能维护地方自治,又在区域合作治理中具有权威性与执行力,因此成为德国最重要的区域合作组织机制。然而若要真正实现上述目标,仍有赖于具体的制度设计。事实上,目的团体公法人乃是通过在组建模式、结构模式、行为模式与经费模式上的机制安排,发挥其制度功能。

   (一) 组建模式

   在德国,目的团体公法人的组建模式以“协议设立式”为常态,以 “法定设立式”为例外。前者旨在体现地方自治精神,平衡协议各方利益;后者旨在维护公共利益,确保跨区域问题及时有效解决。

   1. 常态:协议设立式

   协议设立式是指加盟成员通过缔结行政协议自主设立目的团体公法人,意即设立自由团体公法人。协议设立式是常态性的组建模式,其允许加盟成员自主选择合作对象与合作内容。如果加盟成员认为设立目的团体公法人的行政协议侵害自身权益,那么可以向行政法院提起一般给付之诉。这样的制度设计一方面有助于体现地方自治精神,提高区域合作的积极性,另一方面有助于平衡协议各方的利益,满足加盟成员的实际诉求,提升区域合作的执行力。

   设立目的团体公法人的行政协议属于团体基本章程。其内容应包含目的团体公法人的名称与住所、加盟成员与地域效力范围、目标任务、团体大会席次和表决权的分配、团体运作分摊费的收缴、行政组织机构、解散流程等事项。团体基本章程缔结后,应呈报行政监督机关审批。行政监督机关一般是加盟成员的共同上级政府。只要目的团体公法人的成立不违背公共利益、不违反法定要求与团体基本章程内容不违反法律规定,行政监督机关就应当批准团体基本章程生效。 [14]目的团体公法人原则上自审批决定公布之日起成立。

   2. 例外:法定设立式

   法定设立式是指国家基于法律,依职权强制设立目的团体公法人,意即设立义务团体公法人。法定设立式是例外性的组建模式,其旨在维护公共利益,避免地方自治体怠惰进行区域合作,确保跨区域问题及时有效解决。比如各州教育管理法规定,国家有权强制设立中小学目的团体公法人,以协调基础教育资源公平分配,提升弱势市镇基础教育水平。[15]法定设立式的授权性规范散见于各州单行法。不过,法定设立式这一具有强制性的组建模式可能会侵害地方自治权利,抑制地方参与区域合作治理的积极性与主动性,所以德国立法者在此进行了制度上的特殊处理,即要求行政监督机关应当事先告知相关地方自治体在规定期限内自行约定团体基本章程,并呈送审批。只有相关地方自治体没有在规定期限内成立义务团体公法人,行政监督机关才可以自行制定团体基本章程。团体基本章程一经公布,义务团体公法人成立,相关地方自治体自动成为义务团体公法人的加盟成员。

   (二) 结构模式

   依据各州的《地方自治体合作法》,目的团体公法人内部必须设立团体大会和团体主席。设立前者的目的在于保障组织决策民主性,协调区域合作各方利益。设立后者的目的在于保证组织机制执行力,实现区域合作任务高效履行。

   1.     团体大会

   团体大会是目的团体公法人的议事机构,也是最高权力机构。其主要任务是制定章程或法规命令、编制预算与决算、决定举债、选举团体主席、修改团体基本章程等。团体大会代表并非由目的团体公法人所服务的人民选举产生,而是由目的团体公法人的加盟成员委任指派。各加盟成员委任指派代表的数量取决于其所缴纳的团体运作分摊费的比例。在绝大多数州,团体大会代表并不像议会议员一样,可独立行使表决权,而是必须服从所属加盟成员的指令,统一行使表决权。 [16]

   2.     团体主席

   团体主席是目的团体公法人的最高行政机构与法定代表人。其主要任务是执行团体大会所作出的决议、管理目的团体公法人日常事务,并任命、提拔、降级和开除目的团体公法人所属公务员与普通雇员。

   团体主席原则上须经团体大会选举产生,并采用简单多数原则。但在黑森州,团体主席可直接通过委派产生,选举并非必要环节。团体主席一般由加盟地方自治体的最高行政首长(大区区长、郡长或市长)担任。从操作层面来看,由现任行政首长担任团体主席,可有效提升目的团体公法人的权威性,确保区域合作任务的有效履行。虑及团体主席任务繁重,各州《地方自治体合作法》均规定减负条款。比如,《巴伐利亚州地方自治体合作法》第36条第4款规定,团体主席可以将部分任务委任给同样由团体大会选举产生的副主席或其他公务人员履行;《巴登-符腾堡州地方自治体合作法》第12条第2款规定,团体基本章程可以允许团体大会组建行政理事会,以协助团体主席的工作。

   (三) 行为模式

行为模式的设计,具体涉及目的团体公法人任务范围的界定与任务履行方式的确立。界定任务范围,控制任务数量,可维护地方自治,确保区域合作有效展开,避免逾越制度红线。确立任务履行方式,规范履行依据、预算与形式,厘清任务怠惰履行的责任分配,可加强组织机制的权威性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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