贺雪峰:论乡村治理视域下的农村基层中坚干部

选择字号:   本文共阅读 401 次 更新时间:2018-11-09 18:48:46

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贺雪峰 (进入专栏)  
可谓天下第一难的工作。乡镇干部完成“收粮派款、刮宫引产”任务,当然不能只是坐在办公室给村干部安排任务,全国农村普遍是通过乡镇干部包村来完成任务,大多数地区在乡镇与村之间还设立有管理区,包村干部同时也是管理区干部,管理区干部既各有包村任务,又随时可以联合起来集中应付中心工作。因此,乡镇干部就与村干部有着极为密切的联系,关键时期几乎天天在一起研究工作。为了完成这些天下第一难的工作,乡村干部就必须要挨家挨户做工作,与农民群体“打成一片”,做群众思想工作,听农民提供诉求。有的时候就真正是打在一起了。

   正是长期冲在收取税费、计划生育工作的第一线,农闲还组织农民兴修水利,乡村干部就有了足够多的与农民群众接触的机会,就必须要向农民解释政策,回应农民提出的诉求,应对农民的不满情绪,处理各种突发事件,乡村干部很快就在实践中熟悉了农村与农民,提高了做群众工作的能力,掌握了进行农村工作的方法。

   进入新世纪,农村进行税费改革,取消了农业税以及各种专门面向农民的收费。乡镇干部不再有收粮派款的任务,也就不再有必须进村入户挨家挨户做工作收粮派款的压力。几乎与取消农业税同时,因为农民生育观念转变和计划生育工作强制性的降低(计划生育十不准之类),农村计划生育工作难度也大幅度降低。一时间,乡镇干部再进村入户就变得没有必要了。因此,取消农业税后很长一个时期,国家在农村快速收缩,乡镇干部也基本上不下乡了。不仅如此,取消农业税后,因为地方财政收入的减少,国家进行乡村体制配套改革,主要有撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长,湖北省还率先在全省推动乡镇事业单位“以钱养业”改革,将乡镇“七站八所”改为民办非企业,之前事业单位吃财政饭的站所工作人员变成了“社会人”。在乡镇和村之间常设的管理区也大多撤销,包村干部因为不再有收取税费任务,也大多数名存实亡。总之,取消农业税后,国家快速退出农村,乡镇政权成为“悬浮型”政权。一般干部很少再有下乡入户与群众接触的经历。

   取消农业税以后,国家不仅不再向农民收取税费,而且开始向农村进行大规模资源转移。国家向农村转移资源就涉及到两个问题:一是资源转移是否合理,二是资源转移进行的项目建设能否落地。前者如农村低保是否真正分到了低保户,后者国家资源为农民提供基础设施建设项目落地时农民是支持还是反对或揩油。所有这些国家向农村转移资源过程中都可能产生出各种复杂的矛盾,因此一方面国家开始借资源输入要求乡村治理规范化,典型就是河南邓州发明的“4+2 工作法”,以及当前农村精准扶贫中的复杂表格填报以及数据库管理。另一方面则是资源输入引发的各种矛盾需要解决。

   资源输入引发的矛盾与单家独户无力解决的共同生产事务的强烈需求,很快就变成了农民上访。同时,取消农业税后,之前放弃了承包地的农户要地,而正在种地的农户不愿让出土地,引发全国农地承包权的冲突。城市化加速,征地拆迁也引发了大量利益博弈,这种利益博弈不仅以群体性事件、恶性事件的形式表现出来,而且汇集到上访渠道上了。这样一来,在取消农业税后不久,农村信访工作突然变得形势严峻起来。

   与取消农业税前乡村干部进村挨家挨户做“收粮派款、刮宫引产”工作不同,取消农业税后,乡镇干部不再找农民“要钱要命”,农民群众却主动找上门来。找到乡镇的农民,大都是胆子比较大、想法比较多、具有一定势力的“刁民”,一旦地方政府满足“刁民”的诉求,就会对一般村民产生激励,就会有更多农民“刁民化”,因此,取消农业税之后的农村工作往往变成了基层政权与少数“刁民”的斗智斗勇,这与取消农业税前的农村工作有了本质的不同。

   最近几年农村情况又有不同,最重要的表现是国家试图更加积极地改变农村面貌,包括低保清理与精准扶贫、土地确权、美丽乡村建设、村庄环境整治,这些工作加上一直作为农村重头工作的信访维稳,主要工作力量是经过取消农业税前完成天下第一难工作训练出来的“中坚干部”,后来的乡镇干部却基本上不再有全面锻炼工作能力的机会。


03  农村基层干部的结构与中坚干部的重要性


   当前乡镇干部包括公务员和事业单位人员,都是专职的国家正式干部。一般一个中等规模农业型乡镇公务员20~30 人,七站八所乡镇事业单位事业编制40~50 人不等。2006 年湖北省进行乡镇事业单位“以钱养事”改革,取消了乡镇事业编,“七站八所”工作人员被称作“社会人”。

   取消农业税后,国家对乡镇吃财政饭的人员进行严格限制,采取只出不进的政策。很多乡镇一级政府有十多年没有新进公务员,主要进入渠道是上级安排下来锻炼的选调生和招聘的大学生村官。

   如前所述,当前乡镇干部主要有三个层次:第一个层次是领导干部,主要是党委政府人大的正副职,党委委员。党委书记、乡镇长、人大主席是正职,其他副职还有10人左右。领导干部一般都有公务员身份。第二层次是取消农业税前通过招考或招聘或分配(大中专)或转业而来的乡镇干部。这些乡镇干部长期在基层工作,具有丰富的基层工作经验。最重要的是,他们几乎都在取消农业税前有过包村经历,有过与农民打交道的经验。其中一部分干部成为了七站八所或乡镇内设机构负责人,独立应对处理一个方面的工作。还有一部分人因为不再有主动与农民打交道的需要而变成办公室坐班人员,事情不多,做事积极性也不高。这一部分乡镇干部中能力强、积极性高又担任乡镇中层干部的,就是我们前面所称的乡镇“中坚干部”。第三个层次则是招聘来的大学生,无论是以公务员身份还是以大学生村官名义招聘到乡镇工作,这些从校门到乡镇政府工作的大学生缺少与农民群众打成一片的机会与经历,他们的优势是能写材料,懂电脑,他们因此成为坐公室整理报表、办理乡镇常规事务的乡镇干部。缺少到一线工作的机会,也就缺少真正做群众工作的能力。

   乡镇领导干部的特点是流动性强,尤其是乡镇书记、镇长两个一把手,以及镇委副书记、纪委书记大都需要异地任职,绝大多数都是从外地空降而来,尤其来自上级权力部门,比如党委政府办公室、纪委组织部宣传部、共青团,其中相当一部分人主要是做文字工作,给县市主要领导当秘书出身,缺少对农村工作的了解。

   乡镇主要领导从上级空降,调动频繁,外来,对农村情况不熟悉不了解,以及在强调年轻化背景下乡镇主要领导在乡镇干部队伍中大都偏年轻,就使他们缺少对当地农村工作的了解,开展工作就比较困难,开展工作时也容易花拳绣腿。好处是,因为外来,与当地无利益纠葛,敢于开展工作。

   乡镇主要领导要开展工作,需要依靠的一是副职领导,二是“中坚干部”。

   副职领导本应大多是从本地普通干部升任上来,近年来,因为乡镇公务员队伍长期“只出不进”,乡镇一级往往缺少合适的副职领导干部,乡镇副职领导干部也越来越从上面空降而来。乡镇副职虽然都是副科级,不同副职地位差异却是很大的,由副科级到正科级往往要经历长久奋斗。担任党委委员、副镇长、排名靠前的副镇长,再到副书记,才有希望进到正科,比如政协联络组长、乡镇人大主席或乡镇长,只有担任了乡镇长才有资格担任乡镇党委书记。

   从开始担任乡镇副职,一直向上升,直到乡镇正职,最大好处是通过分管农村工作逐步熟悉农村各方面情况,提高领导能力。缺点是升职预期不高,大部分人一辈子也就到副科为止,因此容易消极懈怠。现在推动乡镇非领导职务和职级并行,可以缓解乡镇升职预期不高的问题。

   “中坚干部”则是指前面所述具有丰富农村工作经验、处在站所办公室负责人位置、负责方面工作却有着全面工作经验的中年和中层干部,这些“中坚干部”是维持农村社会稳定的基本力量,是当前进行阶段性工作的主要依靠力量。

   最近几年不多的新进乡镇工作的大学生主要是从事办公室文字材料和电脑报表工作,既缺少做群众工作的能力,也很少有提高工作能力的机会。最近几年进入乡镇工作的年轻干部主要包括上级安排到乡镇锻炼的选调生、“三支一扶”人员考取乡镇公务员、大学生村官借调到乡镇工作或者考入乡镇公务员,以及极少数省考公务员进乡镇的,和极少数优秀村主职干部定向招聘为乡镇公务员队伍的。这些从校门到政府门的年轻干部不仅缺少接触群众的机会,而且很少人安心在乡镇工作,往往很快就通过各种途径调离乡镇了。前不久到湖北团风县调研,甚至有两个已经升任乡镇班子成员的年轻干部直接辞职回家了。

   从当前农村基层工作的性质来看,乡村两级是国家与农民和农村社会对接最为重要的地带,张厚安教授将之总结为“乡政村治”,即乡镇一级是国家基层政权,而村一级实行村民自治。

   与科层体制不同,与分散的农户打交通,做农村工作,具有十分重要的自身特点。农村工作一般具有很强的季节性,比如春播秋收,冬修水利,都存在季节性;偶发性,即农村各种突发事件都必须得到及时处理,将矛盾解决在基层;策略性,即在做工作过程中要调用各种治理资源“情理法”,甚至“情理法力”[4];复杂性、不规范性,以及事本主义原则。因为农村工作过于复杂,很难做到奖罚有据,有效监管,因此,上级对乡村干部的考评倾向“包干制”“一票否决制”,以及通过“责权利不对称”的制度设计来调动乡村干部工作积极性。

   取消农业税前,国家完成收取税费和计划生育工作主要就是通过“包干”“一票否决”以及“责权利不对称”制度设计来调动乡村干部积极性的。取消农业税后一段时间,国家任务没有了,乡村干部也就悬浮起来。而在上访维稳等出现问题时,上级最佳应对策略仍然是包保责任制等制度的出台。

   制度安排越是具体清晰,制度应对不确定性很高的基层治理事务就越是效率低下,成本高昂。

   问题在于,如果具体制度安排不明确,给基层比较大的自由裁量权,乡村干部又可能浑水摸鱼,甚至敷衍塞责,唯利是图。基层治理状况很快就会恶化。

   这就是中国体制中存在的“一放就乱,一收就死”的固疾。要消除这个固疾,目前还看不到希望,尤其是在中国农村区域广大、不同地区情况千差万别情况下,这个固疾就更难消除。

   反过来,如果“一收就死”,就再放一放,如果“一放就乱”,就再收一收,这种收收放放、放放收收的办法虽然是策略性的,却可能调动各方面积极性,同时防止各种问题的累积,这个意义上也可以说,基层治理实际上仍然是收放自如的。

   当前中国农村区域广大,农村社会快速变迁背景下,也许不应当指望有一种完美的制度可以应对与解决所有乡村善治的问题,而应当依据实际情况进行制度调整。这个制度调整的关键是要让乡村干部具有发挥主动性的空间。没有乡村干部主动性的任何制度都不是好的制度。而决定乡村干部主动性和基本能力的就是他们过去的历练。正是因为当前中国农村基层存在一个庞大的中坚干部群体,使得基层治理具备了最为重要的干部准备。或者说,正是农村基层仍然有大批“中坚干部”,使得当前乡村治理可以做到收放自如,运动式治理仍然可以实现,基层秩序仍然可以维系。

  

04  中坚干部再生产的危机

  

   现在的问题恰是,具有工作能力、在乡村治理中可以充分发挥主动性以应对各种乡村治理中特殊情况的“中坚干部”正在逐步退出乡村治理的舞台。中坚干部正在快速地老去,正在进入退休和退养的年龄。现在乡镇一级,不仅年轻的大学毕业生缺少农村工作经验,没有过真正与群众打交道的历练,而且现在乡镇一级已经多年没有新的干部进入,即使偶有年轻干部进入,他们也不安心工作。

   也就是说,在当前仍在乡村治理中发挥重要作用、有能力应对各种乡村治理中的复杂情况的“中坚干部”是当前一个时期乡村治理仍然有序的重要力量。一旦这个“中坚干部”群体退出乡村治理舞台,乡村干部队伍无人填补或即使有人来填补却没有“中坚干部”那样对农村情况了解及应对农村突发事件的能力,就会因此造成“小事不出村、大事不出乡镇,矛盾化解在基层”机制的失效。

   当前的乡村治理应当关注“中坚干部”群体,尤其应当培养具有熟悉农村情况、了解农民需求、具有与群众打交道能力的乡镇干部,以填补“中坚干部”退休后基层治理中的空白。

  

  

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文章来源:《湖湘论坛》 2018年第5期

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