阿德里安·伍德:中国长期发展问题和政策选项的今昔对比

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阿德里安·伍德  
规定了针对公共服务功能、税收、监管、债务与公共采购等方面的平等待遇的政策和操作办法。第二是欧盟的国家援助控制制度(State Aid Control Regime),设立了相关的标准,以判断是否把政府对企业的财务扶持视为“国家援助”,这类援助是否扭曲竞争,以及援助目的和数额是否符合例外情形等。

   限制私有企业进入的产业部门清单,应该有独立的专业审查(而不是由国有企业的代表主导),并加以修订,使其符合公共利益需要。2017年,国有企业占重要产业(国防、电力、石油和天然气、电信、煤炭、造船、航空和铁路)销售额的81%,占支柱产业(汽车、化学、建筑、电子、装备制造、有色金属和钢铁)销售额的46%(ASPI,2018)。国有企业的定义似乎忽略了主要由公共资本持有的“股份制企业”,如果把它们纳入,国有企业的占比还将提高。每个产业部门都需要考虑如下关键议题:允许民营企业进入是否有利于提升中国追赶发达国家的机遇。在某些情况下,民营企业带来的竞争加剧会使国有企业更难以开展有潜在价值、却伴随着高风险或收益期较漫长的创新,这也是政府担心的局面。但在很多时候,竞争加剧不但能提升相关产业的国有企业的业绩,还能促进其下游产业的企业的业绩。

   从经济学理论上很难找到有说服力的理由限制国内民营企业的产业进入,但对于外国企业的进入则往往充满争议(Spence,2012)。外国企业带来的竞争确实可能阻碍中国企业的能力提升。然而,对这方面的担忧必须结合其他方面的好处加以权衡,如中国企业能获得向外国企业学习的机遇,在生产和创新上既能作为竞争对手,又可以成为合作伙伴,还有作为相关产品的用户能获得更低价格和更高质量的好处等。

   中国已经让国内企业面临进口产品的竞争,因此尚存的主要议题是分析外国企业进入中国为国内市场供应产品带来的影响。对外国投资影响的相关研究结论不一。某些时候,外国投资会提升同一产业的国内企业的全要素生产率,某些时候则会导致降低效应,这取决于不同产业部门、外国投资的性质,以及国内企业的学习吸收能力等(Javorcik,2008;Smeets,2008;Demena and van Bergeijk,2017;Lu et al.,2017)。因此,恰当的办法是对外国投资建议进行逐一评估,并综合考虑对国内消费者和生产商等各方面的影响。

   2.3 社会问题和政策

   中国领导人明确认识到了在社会主义国家解决好不平衡发展和缺乏安全感的问题是重要的。本节将借鉴十八届三中全会《决定》相关部分的结构展开讨论,首先是收入分配,然后是社会保障体制。不过,本节的焦点不是关于中国在政策上的短期改进,而是设想中国作为发达国家处理此类社会议题,在今天应该着手做哪些准备。下面的观点将大量借鉴不平等研究领域最伟大的现代经济学家阿特金森的论述及其有关中国问题的论文(Atkinson,2011,2012),还有如何缩小发达国家不平等水平的著作等(Atkinson,2015)。

   (1)缩小不平等和不公平

   中国的收入差距在过去40年大幅扩大,基尼系数从大约0.3上升至最新官方报告的0.46(Zhuang and Li,2016)。尽管人们的物质生活水平有大幅提升,但收入差距的扩大带来了较贫困人群的主观福利感受变差(Easterlin,2014)。大多数发达国家在这一时期的不平等状况也都有所扩大,当然变化幅度远不及中国,大约一半发展中国家也遇到了类似的情况(IMF,2017)。

   中国目前的基尼系数远非世界最高水平。世界银行的标准化PovcalNet数据把中国排在150个国家中距离顶端三分之一的位置,低于大多数非洲和拉丁美洲国家,与美国接近。不过,非洲和拉丁美洲高度不平等的部分原因是它们的自然资源相对于劳动力的丰富程度高于中国。而中国的基尼系数则高于大多数其他发展中国家和发达国家。中国的基尼系数较高或许部分是由于其规模大于其他大多数国家,但毫无疑问,如今的中国与社会主义国家本应期望的不平等水平较低状态有较大的距离。

   所幸自2008年起,中国的不平等程度有所降低,这是之前导致其提升的某些因素发生反向作用的结果(Zhuang and Li,2016)。劳动收入在国民收入中的占比略有提高,熟练工人的工资溢价下降,城乡收入差距缩小,以及地区间收入差距缩小。

   经济发展不可避免是个不平衡的过程,这是邓小平和库兹涅茨都曾提到过的著名观点(Kuznets,1955),因此在后来的发展阶段有可能出现不平等程度下降的趋势。当然在其他国家,这一趋势既不是普遍存在的,表现也并不强烈(WB-DRC,2013)。另外,在过去20年间,包括中国在内的大多数国家的豪富人群的收入份额快速提升,某些发达国家甚至回到了一个世纪之前的水平(Atkinson,2012,2015)。该趋势的部分原因是出现了对高能力人群的全球市场,但也反映了高收入雇员和商业人群的寻租活动加剧(Piketty et al.,2014)。

   设计收入分配政策时需要认识到,人们对不公平问题的关心胜过不平等的结果。在中国,人们厌恶通过腐败和特惠带来的高收入。某些发达国家如今在社会和政治上出现撕裂,不仅是因为收入和财富差距扩大,还来自对收入分配过程的不满。人们相信,银行家的高收入并不是其经济贡献的合理反映,大企业经理人决定着自己和朋党的薪酬水平,富人通过收买政治影响力降低税率,并推动使富者愈富的政策变革。

   发达国家的收入不平等因为再分配性质的税收和公共支出而显著降低。平均来说,发达国家的基尼系数通过所得税和公共资金转移支付降低了三分之一左右,但此降幅比20年前的要小(Atkinson,2012;IMF,2017)。不平等水平会因为消费税而拉大,但因为公共服务的支出大为缩小,以及较富裕和较贫困人群利用的公共服务数量相似,所以在2007年时,发达国家平均来说,公共服务加上现金收入使全部居民家庭的基尼系数从0.30降到了0.24(OECD,2011)。

   最近几十年来,尽管财富所有权不平等扩大(或许也正是因为这一政治因素),发达国家的财产税和遗产税却有所萎缩,需要重新提高(Atkinson,2015)。中国的财产税和遗产税也需要提高,因为财富所有权不平等扩大是1978年以来收入差距拉大的原因之一,近年来也并未逆转(Zhuang and Li,2016)。中国依然实行土地国有制有助于缩小财富不平等,但其他国家的经验充分证明,个人仍有大量机会通过买卖租赁的地产致富。

   在今天的中国,个人所得税收和现金转移支付的再分配效果较小(Atkinson,2012;Zhuang and Li,2016),不平等程度不但因为消费税而扩大,还由于公共服务支出而加剧,因为城市地区的公共服务水平远高于较为贫困的农村地区(Li and Sicular,2014,第7页)。此现象与大多数其他发展中国家相似(IMF,2017)。只有中国的大多数劳动力进入正规就业而且个人所得税成为政府收入的更大来源,才能发挥利用财政体制缩小不平等的潜力。

   中国面临的重要议题之一是把个人所得税的最高税率设定在何种水平。发达国家的最高税率(包括地方税和中央税在内)目前大多数为40%—50%,与中国45%的最高税率相似(Atkinson,2012)。经济学家对于富人面临的较高税率带来的反向激励影响存在争论(IMF,2017),但对外移民的可能性意味着,任何国家的最高税率都不可能比其他国家高出太多。

   国际经验得出的更为基本的一点是,确保人们如实缴纳个人所得税至关重要。例如,广泛逃税是希腊和意大利发生经济问题的根本原因之一,并对实际和感受到的收入分配公平以及公共财政状况有强烈的负面影响。逃税具有传染性,如果某些人能够不纳税,任何人的纳税义务感都会降低,这容易陷入难以摆脱的逃税陷阱。

   为避免此类陷阱,其他国家的经验表明有三件任务需要完成。首先,税收法规应该尽量减少税收减免规定,在其他方面运转良好的美国税收体制,正是由于税收减免规定的泛滥而存在重大缺陷。其次,有一个设计良好的税收征管体制,对个人收入的大多数税收能通过企业从源头征收。第三,鼓励人们自愿遵守税收法规,尤其是向民众展示税收是用于正当支出。北欧国家民众缴纳的税收很多,部分原因是其高效的税收体制(Kleven,2014),同时也是由于这些国家的政府提供了良好的公共服务和有效的社会保障。

   有学者强调(Atkinson,2015;Wu,2011),通过财政体制的再分配不足以实现可接受的收入差距水平。例如,北欧国家的收入差距较小,主要是因为它们的劳动力市场制度导致工资差距较小(NEPR,2018)。阿特金森给发达国家提出的某些非再分配性质的建议,在中国也值得借鉴,包括普及高质量教育,影响技术变革的方向,在竞争政策中加入对收入分配影响的考虑,制定法定最低工资标准和高于最低工资报酬的执行办法,以及以最低工资标准提供有保障的公共就业机会等。

   在阿特金森著作中提到的与中国特别相关的一点(Atkinson,2012),则是他建议发达国家应该积累更多的公共资本。大量公共资本可以作为防范冲击的缓冲,并给政府带来稳定的收入流(而且不像税收那样会造成经济扭曲),可以用于公共服务和再分配性质的转移支付,使其成为改善不平等状况的有效手段,特别是在利润水平较高而工资水平较低的国家(Meade,1964)。这正是上文讨论的中国当前的公共所有权改革如此重要的一个原因:从长远来看,国有资本应当给财政持续提供远远超出当前水平的贡献,这非常关键;从短期来看,应该把更多的国有企业股份转移给养老金筹资机构,为落后于改革的人们提供保障。

   更一般地说,可以通过深化经济管理体制改革,部分缩小中国的不平等程度,以及大幅消除不公平感。公共所有权管理的调整,除了有财政上的好处外,还有助于实现政企分离的目标。这一分离可以减少政府对企业事务的干预,从而减弱腐败的机会和动机。国际经验也表明,对腐败的监督和惩罚需要斩断其根源(Rose-Ackerman and Truex,2013)。

   分配公平还可以通过强化竞争的改革来改善。市场进入壁垒会不公正地保护内部人,损害外部人的利益。有垄断权的企业的所有者能获得较高利润,并往往与其雇员分享。例如,在那些限制竞争对手进入的产业,国有企业员工的收入高于其他产业的类似员工。改进《反垄断法》的执法,给国有企业和民营企业创造更公平的竞争环境,减少政府对市场进入的限制等,都可以减少不公平的实际水平和主观感受。促进劳动力、土地和资本市场竞争等其他改革也同样如此。

   (2)提供有效的社会保障

   中国人今天的不安全感来自取代传统铁饭碗制度的现代社会保障体制落后于市场经济的发展步伐。人们担忧因为疾病、伤残或衰老而致贫,担忧企业在竞争加剧、不再能忍受亏损后会缩减规模或关闭,从而带来失业风险增加。中国近期在医疗保险、收入补贴覆盖面和养老金体制方面取得了快速进步,但仍有很大的改进空间。

对进入高收入阶段的中国而言,社会保障体制的一个显而易见的可能模式是发达国家的“福利国家”制度。各国的细节有所不同,但基本相似。此类社会支出——养老金、失业和残疾津贴、儿童津贴、医疗和住房等——的财政成本在2007年的经合组织国家中平均占GDP的20%(Adema et al.,2011)。美国给人们在医疗和养老金方面的支出提供大幅税收优惠,而欧洲则用较高的公共支出取得了更平等的分配结果,尤其是在医疗方面(Atkinson,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《比较》 2018年第5辑

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