周文星 程坤鹏:美国智库参与外交决策过程的路径与影响: 以对华政策为例

选择字号:   本文共阅读 531 次 更新时间:2018-11-01 12:30:39

进入专题: 美国智库   外交决策   美国对华政策  

周文星   程坤鹏  

  

   周文星,上海交通大学国际与公共事务学院博士生,台湾研究中心研究助理。

   程坤鹏,上海交通大学国际与公共事务学院博士生,中国公益发展研究院研究助理。

  

   2017年12月,美国总统特朗普发布了自其上任以来的首份美国《国家安全战略报告》。该报告将中国定位为“战略竞争者”,并质疑自尼克松政府以来八届两党政府的对华接触政策。这份报告显露了美国对其长期以来试图“改造”或“引导”中国这一幻想或已破灭的深沉担忧,如近来美国国内对中国使用所谓“锐实力”(sharp power)来渗入并影响美国公共政策话语的指控即为表现之一。以此为背景,美国华府顶尖智库布鲁金斯学会在2018年3月7日举办了一场以“美国对华接触政策的终结?”为主题的会议,主办方桑顿中国中心邀请了华盛顿地区多位有影响力的智库学者,从多元政策维度与理论视角评估美国对华政策以及中美关系的前景。此次由布鲁金斯学会主办的对华政策辩论,实际是美国自2015年开始的美国对华政策大辩论的延续。总体而言,此次辩论与会者认为美国近四十年来的对华接触政策是可行的,并主张美国应该继续维持这种接触政策,反映了美国内主张中美合作的主流观点。但智库主张合作的政策倡议未来能否影响乃至制约特朗普政府目前强调遏制战略的对华政策?更进一步而言,美国智库参与美国外交决策过程的路径是什么样的,能产生多大的影响?笔者在哈佛大学与宾夕法尼亚大学担任访问学者期间,参加了多场由美国顶尖智库举办的美国对华政策辩论会,并与布鲁金斯学会、麻省理工学院、波士顿学院,以及哈佛大学费正清中国中心、肯尼迪政府学院等知名研究机构与高等院校的中国问题专家进行了面访。结合笔者在美期间与智库专家的访谈记录以及学界动态,本文以美国对华政策为例,试图探讨作为第三部门重要行为体的智库参与美国外交决策过程的路径及其影响。

  

  

   (美国自由主义智库布鲁金斯学会举办美国对华政策辩论 图片来源:周文星)

  

   一、美国智库:组织类型与发展

  

   智库(think tank)即“思想库”。作为一个现代组织概念,智库有别于第一部门的政府与第二部门的公司,它们已经成为各个国家第三部门的重要行为体。由于理解视角与衡量尺度各异,中外学界对智库的定义持有不同的看法。一般而言,智库应该是非盈利、非党派、独立的公共政策研究组织。但有的专家指出,只要该组织是永久性的而非临时设立的特别(ad hoc)机构,那么无论它是独立的还是隶属的,它都应该被归入智库的行列(PaulDickson, 1972)。另外,学者们对于智库规模、资金来源、人员构成、意识形态、专业领域、研究项目、服务对象等诸多问题上都存在分歧,因此难以找到一个广为人们接受的定义(Donald E. Abelson, 2006: 10;Mahmood Ahmad, 2008: 529-555; James G. McGann,2016; Thomas Medvetz, 2012; James Allen Smith, 1993; R. Kent Weaver, 1989)。本文认为,智库是围绕国内与国际议题展开以政策为导向的研究、分析与建议,从而有助于决策者与普通公众就公共政策议题做出知情决策(informed decisions)的组织 (McGann,2016: 7-10)。

  

   由于对智库的定义有不同的见解,研究者们对智库的划分标准也没有达成共识。但学界对智库的类型划分都在不同程度上采纳了布鲁金斯学会研究员韦弗(R. Kent Weaver)早期提出的智库三模式,即“没有学生的大学”、“合同研究员”和“政策鼓吹者”(Weaver, 1989: 563-578)。其后,学者在这种分类基础之上加入了一种模式,即“名利型智库”( McGann,2016: 7; Abelson, 2002: 9-12)。经过演变与发展,这四类智库模式分别成为如今人们熟知的公共教育类智库、政府合同型智库、政策鼓吹型智库,以及名利遗产型智库。首先,公共教育类智库主要由基金会、公司与个人资助,聘请具有良好学术背景的专家。这类智库关注广泛的议题并寻求对政策领域的长远影响,智库的成果大多以学术专著与期刊论文的形式呈现给决策者及公众,如最知名的教育类智库布鲁金斯学会。其次,政府合同型智库主要受到政府部门资助,智库的研究议题也常常受到政府部门的影响,研究成果一般是很少面向公众开放的内部研究报告。这类智库的佼佼者当属兰德公司与城市研究所。再次,政策鼓吹型智库倾向于向决策者与公众灌输一些短期的、具体的政策选项,其诉求在于兜售并赢得与其他智库的“理念之战”,而非寻求最好的政策(McGann,2016: 16)。这类智库具有极其强烈的意识形态,往往和一些意识形态组织或利益集团保持紧密的联系,研究成果多半是鼓吹某个特定政策的政策简报或白皮书。政治偏右的传统基金会与政治偏左的美国进步中心是两个典型的鼓吹型智库。最后,名利遗产型智库(如卡特中心)多半由退位的美国总统创立,它们一般都秉承创办者的理念并积极介入政治倡议之中(Abelson, 2009: 20)。麦克甘按照智库的战略与资金来源,将智库进一步细分为七种类型,即隶属于大学的智库、隶属于政党的智库、隶属于政府的智库、半政府智库、自主和独立的智库、半独立的智库,以及营利性的公司型智库(McGann, 2018; McGann, 2016: 11-14)。与较多分类方法不一样的是,麦克甘将那些按照商业模式运营、作为营利性的咨询公司也纳入智库的行列。这些智库响应客户的要求,但远离纯粹的政治纷争,如基辛格集团与麦肯锡全球研究院是知名的营利性公司型智库。最后,本文认为可以从智库的政策立场与意识形态来区分不同智库。比如,在外交政策方面,自由派智库倾向于多边主义与国际主义,强调国家间合作与谈判来处理相关议题。布鲁金斯学会、卡托研究所属于偏自由派的智库。与自由派智库相对的是保守派智库,在外交政策方面倾向于单边主义与民族主义,强调维持美国霸权地位的重要性。代表性的保守型智库有传统基金会、企业研究所以及胡佛研究所。介于两者之间的是中间派智库,比如美国外交关系协会、国家经济研究局等。此外,还有较为激进的美国进步中心等智库。

  

   上述三种分类方法从不同的角度与标准对智库进行了划分,几乎可以涵盖当今世界所有类型的智库。显而易见,不同类型的智库既拥有各自的相对优势,但同时也难以避免地存在一些劣势与不足。比如政府合同型智库难以摆脱政府对政策议程的影响,独立的智库却似乎又远离政策圈因而无法全面掌握政策信息,公共教育类智库难以产生立竿见影的政策影响,但隶属于政党与政府的智库则容易受政党轮替与政府换届的影响而失去对政策议程的影响力。保守型智库的政策建议更容易被共和党采纳,而自由派智库与中间派智库则更可能被民主党接受。需要指出的是,由于任何一家智库几乎都是上述多种类型的混合体,因此美国数量庞大的智库群体很难被绝对地划入任何一种模式与类型的智库之中。但无论如何,美国各大智库都试图通过不同的方式去影响政策议程,以实现现实利益并提高知名度,这从美国智库的发展历程可以看出这一点。

  

   得益于美国高度分权的政治体制(三权分立与联邦制)、实力雄厚但缺乏严格纪律的两大政党、由普选产生而非多数党推举的总统、行政精英的渗透能力、多元文化与个人主义并存的社会,以及美国高度发达的慈善捐赠文化,二战后美国智库实现了数量的快速增长与质量的全面提升(Abelson, 2002: 9;McGann, 2016: 49-51; Weaver, 1989: 570)。按照智库的主要功能及其资助来源,美国智库发展可以归纳为四个历史阶段(Abelson, 2002: 10-11;McGann, 2016: 22-29)。

  

   第一阶段是二十世纪初到二战期间,是智库作为政策研究机构的萌芽时期。一批慈善家和知识分子倡导并资助成立了数家公共教育型智库,成立初期的目的主要是帮助决策者与公众了解特定外交政策可能带来的政治后果。为了维持其知识与机构的独立性,这些智库尽量摆脱政治过程。按成立时间先后,它们主要是卡内基国际和平基金会(1910年)、胡佛研究所(1919年)、美国外交关系协会(1921年)、布鲁金斯学会(1927年)以及美国企业研究所(1943年)。第二阶段开始于二战之后。美国成为两极世界中的霸权,因此急需一批专门为决策者提供独立外交政策建议的智库。以此为背景,兰德公司(1948年)、哈德逊研究所(1961年)以及城市研究所(1968年)主要在政府部门的资助下相继成立,成为知名的政府合同型智库。第三阶段,从六十年代开始,美国迎来了智库发展的第三波浪潮。这一时期新成立的智库,如战略与国际研究中心(1962年)、传统基金会(1973年)以及卡托研究所(1977年)运用积极的营销方式积极介入政策辩论以期影响美国的外交决策。这些政策鼓吹型智库的出现,既是智库大量存在后为了获取决策者与公众注意力的竞争后果,也源于美国所处国际政治环境与外交决策的现实需要。第四阶段是遗产型智库大发展时期。为了在美国外交与内政议程中施以持续影响,卡特中心(1982年)和尼克松中心(1994年,现国家利益中心)等智库在前国家总统的倡导下成立。

  

   进入新世纪以来,各种类型的智库如雨后春笋般出现。目前全世界共有7800多家智库,美国就拥有1835家,其中约400家智库总部设在首府华盛顿。在全球影响力最大的前30家智库中,美国也独占10席之多(McGann, 2017)。尽管有些学者批判智库的崛起损害了美国公共生活中自主知识的价值,认为由金钱与政治势力资助的智库生产出的知识产品是金钱与权力主导思想观念的不当后果(Medvetz, 2012: 7, 225-226)。但不可否认的是,这些种类繁多、数量庞大的智库为美国政府与公民社会在代表知识的学术界和代表权力的政治家与决策者之间搭起了一座其他任何机构都无法取代的重要桥梁(McGann, 2017: 11)。从美国智库的发展史来看,在美国崛起的过程中发挥了极其重要的助推作用。不少智库提出了一些决定性的政策倡议,直接或间接地塑造了美国的内外政策。

  

   二、美国外交决策过程中的智库:理论与案例


(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 美国智库   外交决策   美国对华政策  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 国际关系理论
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/113142.html
文章来源:《中国第三部门研究》2018年第15卷,第175-192页

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网