孟勤国:论新时代农村土地产权制度

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2018-10-29 19:54:46

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孟勤国 (进入专栏)  
有的农户能有六、七票或更多,表决结果完全不同,农户和村民不具有同一性。确认农户是农村集体组织的成员权主体具有充足的实践价值。相比村民易流动性,农户可以成为农村集体组织最稳定和最关心集体土地利益的成员,家有一人,农户就能参与农村集体组织事务的决策,维护集体土地的利益。相比村民利益和意志个体化,农户的利益和意志已消化了农户内的个体差异,具有一定的共同性和集体性,更容易融入农村集体组织的共同利益和集体意志。更为重要的是,农户的利益和承包土地的状态一致,在征地款之类的土地利益分配中,以农户分配土地承包经营利益较之于村民身份更为公平,而且出嫁女的权益转化为农户内权益也有助于解决相当复杂的出嫁女权益问题。

   因而,新时代农村土地产权制度应明确农户是农村集体组织的成员权主体。至于农户成员权与村民成员权重叠的问题,可分别规定农户成员权和村民成员权的适用范围加以解决。有关土地承包的事项以及土地承包利益的分配,由农户行使成员权,以农户户数作为农村集体组织决议的基数;其他事项以及土地归属利益的分配,由村民行使成员权,以村民人数作为农村集体组织决议的基数。

   2.成员权对象

   农村集体组织成员权是农村集体组织成员共同决定集体组织事务尤其是集体土地事务的权利。这一定义是成员与团体之间的权利义务关系一般原理的反映,本身没有毛病,问题在于不足以反映农村集体组织成员权的状态。有权决定固然重要,更重要的是有权决定什么,如果没有什么可决定的,有权决定不过是一句空话。现行农村产权制度中,农村集体组织成员对集体土地所能决定的事项相当有限。就农村集体组织和土地承包经营权人的关系而言,《农村土地承包法》十三条列举的发包方权利对于农户而言几乎没有影响:第一轮土地承包后只有延长不再有发包,监督和制止农户的权利没有手段和路径,其他法律法规并无具体的权利;《农村土地承包法》二十六条、二十七条规定发包人不得收回和调整承包地,所以,《农村土地承包法》六十条对承包地用于非农建设只能予以行政处罚,对永久性损害承包地只能制止和请求赔偿。就农村集体组织和政府的关系而言,农村集体组织几乎不能评价和拒绝政府对土地事务的介入和干预,以征地拆迁为例,农村集体组织不能拒绝征地拆迁,不能决定征地拆迁的条件,连协商的机会也极少。成员权几无用武之地,是集体土地所有权弱化和虚化的根本原因,新时代农村土地产权制度应当扩大成员权对象。  

   首先要改变《农村土地承包法》等向土地承包经营权过度倾斜的价值取向。向土地承包经营权过度倾斜是突破人民公社体制时的时代需要,现在基本不存在不过度倾斜就不能保障土地承包经营权的问题,应该回归到土地承包经营合同是平等民事主体之间协议的本意。基于土地承包经营权的社会保障性,适当向土地承包经营权倾斜也还是可以的,但对于擅自将承包地用于非农建设、永久性损害承包地、长期抛荒承包地这样严重损害农村集体组织利益和土地公共利益的行为,不应继续姑息。这些行为导致土地承包合同目的落空,侵害集体土地所有权利益,损害土地公共利益,既是根本违约,也是违法侵权,应当允许农村集体组织解除或调整土地承包合同:对于已不依赖承包土地生活的农户,可以解除土地承包合同,收回承包地;对于依然依赖承包土地生活的农户,可以收回擅自用于非农建设、永久性损害、长期抛荒如五年以上的承包地;对于农户以外的土地承包经营权人,不仅可以解除土地承包合同,收回承包地,而且还可追究其违约责任和赔偿责任。在土地承包人严重违约的前提下收回承包地是农村集体组织维护集体土地所有权的理所当然之举,对于土地承包经营权人而言,是一种法律约束力。再怎么严重违约违法也不会失去承包地,农户和其他土地承包经营权人就没有信守土地承包合同的压力,土地承包合同必然形如废纸,小产权房的蔓延可以证明这一点。

   同时要严格规范乡镇政府介入和干预集体土地事务。我国农村土地的头等大事是养活中国人,载的公共利益相当沉重,乡镇政府作为土地公共利益的基层代表,介入和干预集体土地事务不可避免,也具有正当性。但是,土地公共利益是有边界和限度的,实现土地公共利益不能牺牲集体土地利益,这是法治和产权的原则。乡镇政府介入和干预集体土地事务首先必须明确:农村集体组织虽然普遍以村为组织形式,但与村不是同一主体。农村集体组织事务不同于村民事务,农村集体组织成员不同于村民自治权,村长也不等同于农村集体组织的法定代表人,乡镇政府不能对农村集体组织行使《村民委员会组织法》的指导权力,农村集体组织也没有《村民委员会组织法》的协助乡镇政府工作的义务。除了依法查处土地违法行为,乡镇政府介入和干预集体土地事务必须尊重集体土地利益,将农村集体组织作为协商与合作的主体,以引导和帮助的方式实现土地公共利益。依法征用土地,应当依据国家规定的标准与农村集体组织充分协商征用补偿和安置,确保农民合法利益不受损害;新农村建设,应在宣传、示范、资助的基础上由农村集体组织最终选择,不能以行政命令强迫农民改变生活方式;产业升级和规模经营,由农村集体组织在充分尊重土地流转现状和农民意愿的基础上逐步推进,乡镇政府可以做些培训、招商、营销工作。

   3.农户家庭承包权  

   党的十八届三中全会决定推行农村土地“三权分置”的模式,即“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”。这是我国农村土地产权制度的一个重大变革,反映了我国农业生产由农户经营为主逐渐转向农户和现代农业组织经营并存的客观趋势。民法学者普遍肯定“三权分置”,但对三权分置的产权结构解读不一,有的学者认为土地承包权是用益物权,土地经营权是在土地承包权上设置的次级用益物权;有的学者认为三权分置形成物权——物权——债权,经营权是债权性权利;有的学者认为土地承包权是集体所有权限缩的结果,土地承包权经营权在私权归属功能下分离为承包权、经营权;有的学者认为土地承包权是独立于集体所有权、土地经营权的集体成员权,可置于《物权法》集体所有权之中。这些解读都是学者观察和思考的结果,都有自身的依据和理由,但都不够圆满。

   土地承包首先应当区分农户家庭承包和非家庭承包。农户家庭承包是农户凭借其农村集体组织成员身份取得和占有一定数量的集体土地,其实质是农村集体组织将土地分配给农户,第一轮土地承包按照农户人口分配,第二轮承包维持第一轮承包的分配结果。非家庭承包是法人、自然人与农村集体组织合意形成的土地承包,凭借土地承包合同取得和占有一定数量的集体土地,即便承包人是农户,也与其成员身份无关,没有分配的要素。“稳定农民家庭承包权”这一政策表述非常明确:“三权分置”只涉及农户家庭承包,不涉及非家庭承包。非家庭承包是一个市场交易行为,经营土地是土地承包合同的根本目的,将合同权利分离流转给他人导致合同目的落空,而且违背合同相对性原则,因而非家庭承包不需也不应将土地承包经营权一分为二。非家庭承包需要土地流转的,可以在发包人同意的情况下转让土地承包经营权或者采取租赁、借用等形式实现。农户家庭承包是农民生存的主要保障,集体组织成员身份不可转让,但土地不能不流转,生活不能让规则憋死,只能修改规则分离承包权和经营权。所以,只有农户家庭承包土地经营权才需要“三权分置”,或者说,才存在“三权分置”的问题。

   土地承包权和经营权分离的根源是农村集体组织成员身份不能随同土地流转,这一事实是解读“三权分置”的关键。学者的诸多解读中,唯有陈小君教授等学者的成员权说与这一事实合拍。农户家庭承包与农民集体组织成员身份挂钩,其实就是农村集体组织成员权的一种具体权能,就像所有权可以具体表现为占有、使用、收益、处分权能一样,农村集体组织成员权在土地承包事项上具体表现为农户家庭承包权:农户取得承包土地的权利是农户家庭承包权中的自益权,农户就集体土地承包事务议事表决的权利是农户家庭承包权中的共益权。农村集体组织成员受益权是集体土地所有权的权能,农户家庭承包权既然是农村集体组织成员权的一项具体权利,性质上属于所有权,不属于用益物权。农户家庭承包权是农户基于身份关系产生的特权,与农户取得承包地后的土地经营权不同,后者是农户对承包地的占有、使用、收益和依法流转的权利。农户土地经营权不具有财产归属意义,是财产利用权利,属于用益物权。相比之下,先将农户家庭承包权定性为用益物权,再将经营权解释为次用益物权或债权的解读忽略了农户家庭承包的身份要素,有违农户家庭承包权的所有权属性。  

   农户家庭承包权和土地经营权分离形成“三权分置”的提法。这一提法反映了土地经营模式转变的实践状态,突出了国家长期稳定农民土地承包权的政策导向,言简意赅,通俗易懂,是一个非常出色的政策概念。但是,政策概念重在表达和执行,不一定长期存续,也不一定需要科学化,出色的政策概念或者被写入中央决定并不意味着“三权分置”必然准确表达农村土地的产权结构。现在,多数民法学者从“三权分置”概念中推导农村土地产权结构,在逻辑上值得推敲。“三权分置”本身是现实生活逼出来的特殊对策,只是表述了农户家庭承包权和土地经营权分离的事实,不涉及农户家庭承包权的去向或位置,不具有建构农村土地产权结构的普遍意义,决定农村土地产权结构依然是财产的客观属性和基本原理。物尽其用是财产的客观价值,财产的占有是物尽其用的客观基础,因而财产利用只有两种方式,一种是财产所有权人自己占有利用;另一种是财产所有权人以外的人占有利用,后一种利用方式导致了众所周知的财产归属和财产利用的分离,在大陆法系形成了所有权和用益物权的产权结构。除非抛弃所有权、用益物权这样的概念,任何财产都不可能出现三元产权结构,因为财产占有利用方式只有两种。之所以需要“三权分置”,其实源于当年《物权法》立法的一个重大失误:直接将土地承包经营权这一政策概念纳入用益物权,没有发现农户家庭承包权的所有权属性。分离农户家庭承包权的目的应该是让农户家庭承包权回归集体土地所有权,而不是凭空建构一个财产三元结构。

   值得注意的是,如果不尊重农村土地产权二元结构的客观规律,人为建构农村土地产权的三元结构,可能引发农户家庭承包权架空集体土地所有权的社会风险。按照集体所有权限缩为公法意义的归属权利,农户家庭承包权成为私法意义上的归属权利的主张,集体所有权失去私法意义,只能在公法领域挂个招牌,农户家庭承包权岂不就是事实上的土地所有权?即便依然将集体所有权留在私法领域,农户家庭承包权也同样可能蜕变为实际的土地所有权,农户可能蜕变为专事吃租的二地主。“三权分置”必须警惕土地私有化借道农户家庭承包权登陆我国社会,因而,农户家庭承包权只能回归集体所有权。农户家庭承包权是农户成员权,成员权在财产意义上就是集体所有权,其享有和行使始终以农民共同利益和集体意志为准,“三权分置”没有改变农村土地的产权二元结构,但能防范集体土地所有权落空的风险,长期稳定土地承包关系。

  

三、落实农民土地权益

  

财产权利最终表达为经济利益,没有经济利益的财产权利是虚假的产权,经济利益不足的财产权利是夸大的产权。以概括的方式表达财产权利,所概括范围内的经济利益都属于相应的财产权利,是产权制度确认和保障财产权利的一般方式。所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利,用益物权是指非所有权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的权利。对普通财产而言,这两个定义足以全面、充分表达所有权和用益物权的经济利益。但是,对于土地而言,只有这两个定义是不够的。早在罗马法时代,土地权利就是一种差异性突出的特殊产权,不能以一般财产的产权加以认识和实施,有土地所有权却不能像一般财产那样占有、使用、收益和处分,至今如此。土地产权的经济利益不能只是一种概括的表达,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《甘肃政法学院学报》2018年第1期

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