朱玲 何伟:工业化城市化进程中的乡村减贫四十年

选择字号:   本文共阅读 431 次 更新时间:2018-10-29 00:42:54

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朱玲   何伟  
还与受援地区的政府合作,派遣人员参与职业教育培训、易地扶贫搬迁、电商扶贫和旅游扶贫等精准扶贫工程(李静、韩缙,2017)。

   以上列举事项,并未穷尽2012年以来扶贫行动中强化了的收入再分配措施,但也足以显示高层决策群体对于消除绝对贫困的强烈政治意愿。此间,农村贫困发生率从2012年的10.2%(9889万人)下降到2017年的3.1%(3046万人),贫困人口规模每年减少1000万人以上。减贫幅度之大,无疑令人瞩目。不仅如此,国家统计局的贫困监测还表明,贫困地区农户的家居条件也显著改善。2016年,农户当中开通有线电视的约占94%,开通宽带的达80%;居住钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为57%,使用管道供水的比重为67%,独用厕所的比重超过94%(国家统计局住户调查办公室,2017)。

   不过还需注意的是,同期财政扶贫资金的减贫边际效果明显递减。鉴于尚无可供使用的全部类型的财政扶贫资金统计数据,而且中央财政专项扶贫资金为主力资金,我们可以假定其他类型的资金增量不变。那么,每新增1亿元中央财政专项扶贫资金对应的贫困人数的减少,从2012年的39万人,降至2017年的不到7万人(表2)。这或许是因为,脱贫越晚的人口贫困程度越深从而脱贫难度越大,或是因为相当一部分专项扶贫资金并非可以短期见效。但无论如何,减贫边际效果明显递减的现象足以警示,调整现行扶贫战略的时候到了。在这一关节点上,亟待相机抉择的问题如下:

   其一,贫困发生率降到3%的水平,即可采取以社会救助、社会保险和社会服务为主导的办法,实现消除极端贫穷(绝对贫困)并预防贫困风险的目标。由于天灾人祸很难避免,贫困风险始终存在,“消除极端贫穷”在数量上的定义未必是贫困发生率等于零。从世界银行的政策报告来看,它很可能定义在大于零和小于3%的区间。一方面,该报告把2030年全球消除极端贫穷目标下的贫困发生率设为3%(2.5亿贫困人口);另一方面,在介绍东亚减贫经验时估计,1990年前韩国已消除极端贫穷,其贫困发生率大约在3%以下,因为亚洲金融危机之前,领取公共援助的人数还不到韩国总人口的1%(Gill,Revenga,Zeballos,2016)。据此也可以推测,韩国最终消除3%以下的贫穷,主要依仗的是社会保障措施。实际上,韩国并无专门的扶贫战略。其贫穷的减少主要通过“间接路径”实现,即凭借加快经济增长和提高人口能力的办法。

   其二,采用社会保障措施并不意味着放弃扶贫政策,而是针对深度贫困群体的致贫因素,继续增强社会救助及人力资本和基础设施投资。现存深度贫困人口,或是缺失劳动能力,或是不善经营,或是山高路远而外出艰难。甚或外出务工,也因人力资本和社会网络薄弱而收入低下(李实等,2017)。因此,对于阻碍现有贫困劳动力进入市场的因素,还须借助基础设施建设及就业培训、指导和中介等服务予以排除。对于劳动能力过低甚至缺失的家庭,仍需予以救助。更重要的是,必须从增加儿童早期发展项目的公共投入做起,改善孕产妇及婴幼儿的营养和照护状况,提高贫困青少年的健康和受教育水平,以阻断贫穷的代际传递。

   其三,培育和发展合作社经济。政府主导的产业扶贫项目在实施过程中不免遇到这样一些问题:首先,是由市场力量还是由行政力量配置资源?其次,项目落实到户后,谁做经营决策人?最后,谁来承担投资和经营风险?贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位,实施精准扶贫战略前很少得到投资项目。目前,一些地方政府规定,财政扶贫基金中70%要用于产业开发,产业开发项目资金中70%要直接到户。现存的贫困户多属极端贫困群体,经营失败的风险远高于平均水平,这就不免造成公共资源的浪费(贺雪峰,2017)。

   事实上,相当一部分失败的投资经营项目由地方政府推动,乡村基层干部和驻村帮扶人员越俎代庖为受援者决策。结果是项目一哄而上,产业同质化严重,产品供过于求而经营收益低,或是干脆无销路而经营亏损(郭建宇,2017)。至于外来帮扶人员组织下成功实施的项目,受援群体却因缺少人力资本而难以自主经营。一旦外来者撤离,生意的可持续性就成了问题(李小云,2018)。更值得注意的是,投资项目中隐含的信贷风险。以支持产业扶贫项目的小额信贷为例,在部分贫困县,政府不但出资贴息,还承担了70%~80%的违约还款责任,并为余下的30%~20%贷款数额购买违约保险,几近于将金融活动财政化。项目一旦失败,而县政府和受援者又无力还款,则银行也会被拖累。

   那么是否还有必要扶持贫困户发展生产呢?回答是肯定的,但帮扶方式必须改变。促进合作社经济发展,就是一条顺应市场经济环境的路径。这里所说的合作社,既非上世纪50年代“合作化运动”产生的集体组织,也不是近年来的“公司+农户”模式,而是人们自愿联合的自助、自立、自治的经济组织。它不但能使小生产者获得规模经济效益,而且还可在市场交易中抗衡垄断者的谈判权力(唐宗焜,2012)。笔者在危地马拉的贫困山区曾见到农户组织的销售合作社。社员共同决策,雇用专业经理人员经营销售。不但弥补了农户人力资本的不足,而且打开了产品销路,还增添了农户的市场谈判砝码。仅就与农户的社会经济关系而言,这样的专业经营管理人员,与政府派驻的帮扶干部显然不是一回事。

   其四,用社会工作者服务网络替代干部驻村帮扶队伍。政府派遣行政干部驻村,既有人才输入之效,也有助于通达村民与政府职能部门之间的联系。但除非这些干部属于本机构的冗员,否则抽调驻村后将不但影响其原机构的正常运转,而且还有可能干扰村民自治。加之派驻人员并非都具备企业家才能,却被赋予农户脱贫的责任,那就既可能增大农户经营决策失败的风险,又会造成减贫主体错位的结果。“坐在门口晒太阳,等着政府送小康”,或多或少地反映了部分受援者的消极心态(汤敏,2018)。这里之所以强调社会工作者服务网络,就是因为它可以在村民自治组织之外,采用各种专业知识、技能和方法,帮助贫困家庭解决社会问题。仅此而言,中国香港的社会工作者服务体系,便是一个国内外公认的范例。

   其五,提高城市化政策与扶贫政策的兼容性。到目前,农村劳动力自发地向城市转移所具有的减贫效应已无争议,但决策者对于由此而产生的中国经济增长点和增长动能还缺少充分的认识(韩朝华,2017)。尽管十八届三中全会已经决定:“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”,“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。 但农村迁移人口市民化的进展微乎其微,甚至出现城市政府以整顿环境和保证教育质量为名排挤迁移人口的现象。这在政策方向上,与不断强化的扶贫行动显然背道而驰。进一步讲,缺少双亲照护的留守儿童数量并无明显减少。而缺少母亲照护,正是儿童营养不足和发育不良的一个决定性因素(Chen et al., 2011)。这类儿童成年后,健康脆弱性远高于一般水平,陷入贫困的风险也会高于其他群体。相形之下,日本和韩国在工业化和城市化过程中,并未出现大规模的乡村留守儿童现象(刘新宇,2017)。可见,城乡分隔完全是人为的制度设计所致。鉴于此,巩固现有的减贫成果和降低未来的贫困风险,仍将取决于高层决策群体清除城乡间制度壁垒的政治意愿。

表2 中央财政专项扶贫资金投入及农村贫困人口规模(2010-2017年)

   注:中央财政专项扶贫资金投入数据来自中华人民共和国国务院新闻办公室,2016,《中国的减贫行动与人权进步》,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm;贫困人口和贫困发生率数据来自《中国统计年鉴2017》;2017年中央财政专项扶贫资金投入数据来自中国政府网,《中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元》,http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm;2017年贫困人口和贫困发生率数据来自中国政府网,《2017年末我国农村贫困人口减少到3046万人》,http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm

   表中“资金的减贫边际效果”指的是,每增加亿元中央财政专项扶贫资金对应的贫困人口减少的数量(万人),计算方法是(上年贫困人口-本年贫困人口)/(本年财政资金-上年财政资金),单位是(万人/亿元)。

   贫困标准为2011年调整后的标准,也是现行贫困标准,即每人每年净收入2300元(2010年不变价)。

  

结论

  

   中国的改革开放,是在乡村人口大规模地处于贫穷饥饿的状态中启动的。四十年过去,饥饿已基本消除,共有7亿多贫困人口摆脱贫穷。这既是亿万农民挣脱计划经济体制束缚、谋求生计改善的结果,也是国家高层决策群体回应公众诉求、引领人民转向市场经济并实现高速经济增长的成就,同时还是逐步增加基础设施和人力资本投资、并将社会保障推广到全国城乡的回报。在工业化城市化快速推进、社会经济长足发展的四十年间,针对那些因区位及人力资源条件极为不利而难以分享发展机会的上亿乡村人口,不间断地采取综合性扶贫措施,也是消除饥饿和贫穷的关键性因素之一。进一步讲,乡村减贫的过程,也是农民在农业集体化运动和计划经济体制确立中丧失的权利渐次回归的过程。以下几个时间段内的制度性变化,对此产生了举足轻重的作用。

   第一,1978-1985年间,农民为摆脱饥饿而在生产组织方式上的创新,与政府解决人民吃饭问题的政治意愿一起,触发了影响中国命运和前途的农村经济改革。改革中形成的农村土地家庭承包经营制,不仅赋予了农民部分财产权,而且还使他们获得了支配自己劳动力的自由。

   第二,1986-1992年间,沿海一带农民在强大的计划经济体制边缘,创办了多种类型的乡镇企业、个体企业、合伙企业和私人企业,从非农产业中获得了新增财产和收入。在高层决策者支持下的经济特区,还引入了“三资企业”,并出现了农村劳动力跨区域流动的端倪。多种所有制企业形态的出现,在实践中冲击了计划权威和行政权力;在理论上,挑战了社会主义所有制形式为单一公有制的教条。邓小平对特区经济的肯定和关于社会主义市场经济体制的论述,既为多种所有制经济的发展开拓了舆论和制度空间,也为广大乡村人口带来更多的经济自由。

   第三,1993-2002年间,伴随着社会主义市场经济制度确立和中国经济融入全球化潮流,城市建设和工业服务业迅猛发展,创造了巨大的劳动力需求。中西部欠发达乡村的青壮年劳动者抓住这个机遇,以史无前例的规模,突破了计划经济遗留的阻碍城乡间劳动力流动的制度壁垒。尽管城市政府新增了多重政策性障碍,迁移劳动者还是获得了事实上的跨城乡、跨地区就业的权利。

第四,2003-2011年间,中国经济高速增长中的收入不均等程度显著加大,农村人口缺少社会保护的状态在一场疾病疫情中充分暴露。因此,中央政府从完善社会主义市场经济体制的角度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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