朱玲 何伟:工业化城市化进程中的乡村减贫四十年

选择字号:   本文共阅读 453 次 更新时间:2018-10-29 00:42:54

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朱玲   何伟  
“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”和“健全就业、收入分配和社会保障制度”也位列其中。对比十六届三中全会宣告的具体决策和社会经济现实,一些决定至今尚未落实。例如,“形成城乡劳动者平等就业的制度”,“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务”,等等。但是在健全社会保障制度、改善公共服务和缓解贫困方面,实际取得的成就超越了十六届三中全会的预期。

   第一,2003年,近乎于乡村社会医疗保险的“新农合”(新型农村合作医疗制度)开始向全国推广。各级政府按比例向合作医疗基金拨付财政资金,农民缴费在基金筹集中的比重不高于30%。到2006年底,全国乡村都已建立医疗救助制度。2011年,新农合覆盖的农村人口已将近98%,在一定程度上,降低了因病致贫的风险(朱玲,2014)。

   第二,2009年,中央政府相继制定了农民工参加城镇企业职工基本养老保险的政策,以及建立新型农村居民社会养老保险制度(“新农保”)的方案,并于翌年开始试点。特别值得一提的是,新农保制度中包含着非缴费型公共养老金(基础养老金)。公共养老金来自中央政府拨付的定额财政资金,地方政府可根据本地财力予以资金匹配。这种制度设计,既可保证对老龄贫困人口的包容,又不失为一种行政成本较低的选择,因而深得贫困地区政府和人民的认同。2011年,笔者在西藏昌都边远农牧区调查时注意到,为了能按规定领取公共养老金,那些一直未办理身份证的农牧民,纷纷前往公安机关排队履行身份证申领手续。

   第三,2007年,最低生活保障制度(“低保”)开始向全国农村推广。这就使那些家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,特别是缺少劳动力而难以参与生产性扶贫项目的贫困户,得以稳定地受益于社会安全网。

   第四,2003年税费改革之后,“乡统筹”和“村提留”名义下的农民缴费负担与农业税一起废止。农村社区基础设施建设和公共服务供给主要由政府投资和拨款,这就为大幅度地减轻农民负担,提供了制度性的保障。与此同时,政府对农村、农业和农民发展的投资日渐密集。这其中,农户安全饮水设施和村庄环境整治投资,无疑有助于改善农村人口的健康状况从而提高他们的人力资本水平(朱玲,2018)。

   第五,社会保障体系从城市向农村的扩展,以及社区公共服务筹资制度的改变,更多地惠及贫困地区。2001-2011年间,中央和省级政府向重点贫困县的财政转移支付力度明显增强,扶贫政策的综合性进一步提高。政策目标从解决温饱问题(主要是消除收入贫穷),拓展到缓解多维度的贫困。《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》将此通俗地概括为“两不愁、三保障”,即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房安全 。相应地,政府以“整村推进扶贫开发”的方式,将扶贫政策的瞄准对象,从贫困县下沉到乡镇、村庄和农户。国际组织和国内民间组织的扶贫理念与项目和资金一起,也同时向贫困地区集中(中华人民共和国国务院新闻办公室,2011)。

   此间,以下事项在国际上引起了广泛的反响。其一,2004-2010年间,中央政府拨付30亿元,实施名为“雨露计划”的劳动力培训项目。接受培训的贫困家庭劳动力超过400万人次以上,其中80%以上的人实现了非农就业。这意味着,他们通过培训增强了从经济增长中获得机会和分享收益的能力。其二,贫困地区5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率,从2000年的15.8%和36.9%,下降到2010年的8%和20.3%(表1)。鉴于儿童营养状况对家庭食物保障程度更为敏感,这两个指标值的下降趋势表明,中国已趋近消除饥饿的目标。同期,邻国印度5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率均在40%以上(卫生部,2012)。2011年,笔者从德国波恩大学发展研究中心举办的国际会议获悉,印度总理为扭转这一状况,借助立法手段发起了全国性的儿童营养改善行动。其三,2011年,中国政府将农村贫困线提高到年人均纯收入2300元,比2010年的贫困标准提高了80%。这就将此前处于贫困线边缘的家庭和刚刚脱贫的群体,一并纳入扶助对象,以便更有效地预防和减少贫困。

表1 1990-2013年间中国农村5岁以下的儿童营养状况

注:“—”表示无可供使用的数据;1990-2000和2005-2010年间的数据引自Chen et al.(2011)。2002和2013年数据引自Yu et al.(2016)。

   还需指出的是,社会保障体系(社会救助、社会保险和社会服务)的基本功能,正在于通过社会共济预防和缓解贫穷、减少不平等和增进社会包容。与市场经济正常运行相匹配的社会保障制度安排,不但有利于劳动力流动,而且还与优化资源配置和促进就业的目标相兼容。在城乡收入差距巨大的情况下,分城乡建立社会保障制度是一种不得已的政策选择。然而为了应对劳动者在跨城乡、跨地区和跨行业转移中遭遇的贫困风险,就需要建立全国统一的“底线”社会保障平台。非缴费型的公共养老金和普惠制的社会医疗保险制度,以及与户籍脱钩的常住人口社会救助及公共服务供给制度,当为构筑这类底线社保平台的组成部分。

   多数农村迁移劳动者游离于城市养老和医疗保险之外的事实说明,这样的底线社保平台尚未形成。2011-2012年间,在农村迁移劳动者当中,参加城镇企业职工养老和医疗保险的比率还不足30%。参保率如此之低,根本原因在于制度设计本身即社会包容性不足。其主要表现,一是农村迁移劳动力当中多为非正规就业者,收入低且不适合针对正规就业者而设的保险制度。二是由于这两类保险尤其是养老保险缴费率过高,以至用工单位及迁移工人亦尽可能避免承担其缴费责任。三是城市社保管理机构缺少充分的正向激励,妥善解决养老保险权益便携性不足的问题。因此也就很难保证,参加城镇职工养老保险的迁移工人退休时能充分享有其养老金权益。这是因为,大多数企业仅使用青壮年迁移工人。正规就业的农村迁移劳动者往往刚过盛年,就不得不转向非正规就业状态从而脱离企业职工社会保险。

   可见,2003-2011年间,无论是社会保障体系的扩展,还是扶贫行动的深化,都是在社会领域实施“增量改革”,并未触及城市管理制度对农村迁移人口的社会排斥。这种排斥,归根结底缘自农村人口在权力分配中的不利地位及由此导致的权利缺失。它表现为横亘在城乡之间的制度性障碍,因而也只能靠制度性的改革予以拆除。可以说,这是二元经济转型过程中绕不过去的关键一步。

   (五)精准扶贫中的收入再分配(2012-)

   进入21世纪以来,中国步入收入高度不均等的国家之列,居民收入的基尼系数一直处于0.4以上的高位。到2007年,总人口中10%收入最高的人群获得的收入,占全体居民总收入的比重在33.7%~40.3%区间 (李实等,2013)。自2010年,收入不均等程度增加的趋势发生逆转。2013年,基尼系数为0.433,与2007年的0.486相比,大约下降了11%。城乡收入差距对全国总体收入差距的贡献份额,从38%下降到15%。这种积极的变化,与社会保障、公共服务和扶贫开发等公共政策力度的不断加大,以及劳动力市场供求关系的逆转直接相关(李实等,2017)。

   中共十八大(2012年)以来实施的精准扶贫方略,更是全方位地朝着减少贫穷和缩小收入差距的方向加力。十九届三中全会有关公共资源分配的决定,强调了同样的原则:“促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜,促进全社会受益机会和权利均等。”  此间最为鲜明的制度性变化莫过于,为了实现2020年消除农村绝对贫困的目标,“十三五”规划(2016-2020)把现行标准下的贫困人口脱贫作为五年规划的约束性指标。据此,省/区/市党政一把手向中央签署《脱贫攻坚责任书》,并层层立下军令状(中华人民共和国国务院新闻办公室,2016)。这种方式,近乎于自上而下地制定指令性计划。为了达到计划指标值而投入的人力物力及组织资源,规模之大可谓前所未有。对此,国务院扶贫办发布的报告《中国减贫的新进展》提供了系统的信息(中国国务院扶贫办,2017)。基于其中的数据和信息,以下主要从稳固现有减贫成果和预防贫困风险的角度,着重讨论精准扶贫行动中的收入再分配措施,以及与此相关的公共资源配置效率。

   第一,间接性财政支出。这里指的是推行精准扶贫政策的行政成本,因涉及面广泛而难以搜集完整的数据,此处仅采用人员派遣信息加以说明。首先,为了精准识别帮扶对象,2014-2016年间,各级政府共组织了280 万人(次)进村入户,共确认了12.8 万个贫困村,2948 万个贫困户、8840 万贫困人口。在此基础上逐一建档立卡,以便精准帮扶、分类施策。其次,为了落实扶贫到户,党中央要求,每个贫困村都要派遣驻村工作队,每个贫困户都要有帮扶责任人。全国共选派77.5 万名干部驻村,18.8万名干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任“第一书记”。按照2018年中部地区(湖北省)乡镇政府副职年薪4万元的标准估算 ,这96.3万名选派干部的工资总成本平均每年在385亿元左右。

   第二,中央财政专项扶贫资金。对这部分资金的用途和分配,财政部曾予以说明 :“采取因素法进行测算分配,用于支持扶贫发展、少数民族发展、以工代赈、国有贫困农场扶贫、国有贫困林场扶贫、‘三西’农业建设等方面。”“分配给中西部22省份的资金规模占总规模的比例达到97.4%。”“进一步加大了对西藏和四省藏区、南疆四地州、凉山、怒江、临夏等深度贫困地区、民族地区的支持力度。”2017年,中央财政专项扶贫资金已将近861亿元,大约相当于2010年资金规模的3.87倍(参见表2)。

   第三,东西部地区对口财政转移。在党中央、国务院部署下,省际对口支援机制已启动多年,涉及的领域除了干部人才交流、产业发展和劳务对接以外,还有教育、文化、卫生、科技等方面的合作。短期见效且又常见的帮扶方式,是东部省份通过实施公共项目,投资于西部对口省份的基础设施建设。笔者在西藏和新疆多地调研时,都曾见到以援建省份的名称命名的道路及其他工程设施。2017年,这种对口帮扶机制延伸细化到县际。在中央政府的安排下,东部地区267个经济强县和西部地区406个贫困县,启动“携手奔小康”行动。此外,还有320个中央机构定点帮扶592个贫困县,军队和武警部队定点帮扶2000多个贫困村。鉴于作为援助方的公共资源来自财政,直接向受援方输送的人力或物质资源,必然包含财政转移的因素。

   第四,中央职能部门组织实施的公共投资项目。无论是交通、水利、电信等基础设施建设,还是针对脆弱人群的健康和教育项目,对贫困地区和贫困人口的投资力度都进一步加大。例如,在2012年启动的“贫困地区儿童营养改善项目”中,中央政府最初拨款1亿元,每日为27万婴幼儿(6~24月龄)提供免费营养包。此后政府的投入逐年增加,到2016年已累计投入19亿元,有450万婴幼儿受益。

第五、行政指导下的企业收入转移。国务院国资委组织中央企业开展“百县万村”扶贫行动,全国工商联动员2.2万家民营企业开展“万企帮万村”行动。企业不仅捐资捐物,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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