刘守英 熊雪锋:中国乡村治理的制度与秩序演变

——一个国家治理视角的回顾与评论
选择字号:   本文共阅读 194 次 更新时间:2018-10-27 21:52:25

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刘守英 (进入专栏)   熊雪锋  

  

   摘要:本文从国家治理视角回顾了中国对广袤乡村疆域的治理。在漫长的国家乡村治理进程中,乡村的秩序既取决于国家攫取的程度和方式,也取决于国家与代理人之间的委托代理关系和代理人的行为,以及作为乡村治理基础的非正式制度的作用。中国的国家乡村治理经历了从传统乡土社会时期的县政村治——集体化时期的国家全面控制——改革时期的乡政村治——城乡统筹时期的国家治理的演变和回归。国家乡村治理制度安排改变的目的是矫正上一个时期的治理弊端和问题,但迄今有效的国家乡村治理结构与秩序并未形成。中国四十年改革开放带来乡土中国向城乡中国的转型,城乡中国下的国家乡村治理出现大变局,非正式制度规则与秩序进一步演化与变迁,国家正式治理的成本收益结构发生变化。在新的发展阶段,必须形成与乡村转型相适应的乡村治理制度安排,提高国家直接治理的绩效、完善与乡村治理半径相适应的委托代理制度安排,进行村庄正式制度与非正式制度的力量平衡,形成更有效的乡村治理秩序。

  

   乡村在国家治理中居于中心位置,对于中国这样一个乡村人口巨量且疆土广域的国家尤其如此。在漫漫的历史长河中,中国既积累了治理乡土社会的制度和秩序传统,也进行了向现代国家转型中如何治理乡村的曲折探索。在传统中国时期,皇权不下县,正式制度的作用有限,非正式制度与乡绅精英维系乡土秩序。中国共产党执政后的土地改革和集体化时期,国家政权全面渗透到乡村,乡村的非正式制度在正式制度的挤压下影响力几近衰竭,政权代理人取代乡村精英治理乡村社会,乡村秩序在国家、集体与农民的关系中重构。改革开放到新世纪初期,家庭和非正式制度回归,增强了乡村治理的韧性,国家通过“乡政村治”的建构探寻集体化解体后的乡村正式制度安排和治理方式。2002年以后的城乡统筹时期,国家对乡村的治理实现了从取到予的历史性转变,废除“皇粮国税”、提供基层政权和村级组织的基本保障以抑制代理人对农民的搭便车行为,建立覆盖乡村的公共品投入和公共服务,国家与乡村和农民的紧张关系得到缓和,实质上出现国家对乡村直接治理的强化。但是,因农民离土出村的代际变化,农民与土地及村庄的关系出现松动,国家正式制度和乡村非正式制度的治理绩效均面临挑战。本文旨在分析一个拥有巨量乡村人口规模的国家如何实现乡村治理,以及它在不同时期的制度安排、治理绩效与秩序结构。其结构如下:第一节给出了一个分析乡村治理的框架;第二节对传统乡土社会与土改到集体化时期的乡村治理制度传统进行了归纳;第三节和第四节分别分析了改革后两个时期的乡村治理制度安排与困境;最后是简单的结论与政策含义。


一  制度与秩序:分析乡村治理演变的视角

  

   (一)村庄的功能

  

   乡村,是城市以外的广域空间。村庄是乡村的地理空间、经济活动空间、公共和社会关系空间的集合。

   其一,村庄是一个有明显边界的地理空间。它是一个由居住在某一地域、以一定关系联结的人群共同生活而形成的社会单元。作为一个地域空间,它因血缘和地缘形成自然村落,并以此为纽带组成家族群体所聚居的宗族村落(费孝通,2013)。自然村落之间界分清晰,即便历经变迁也很难混淆,一村的土地、人口、财产等很难被另一村以任何方式划走。新中国以来形成超越自然村的行政村,它们之间虽然没有自然村那样不容置疑的物理和权利界分,但是,除非由于强大的行政力量介入,行政村之间的人、财、物与管辖范围也难以轻易改变。

   其二,村庄是一个经济活动空间。在乡村,除了农户承担主要的经济活动,村庄也组织一定的经济活动,如农户之间的互助、合作。集体化时期的农业生产活动以及改革以后乡村大量的非农经济活动就主要依托村庄进行(于建嵘,2001)。村庄除了作为农业生产活动空间,还承担乡村市场和经济交易载体,农民在此从事农产品、手工产品、家庭生活需要产品等的交换(Skinner,1998)。

   其三,村庄是一个公共活动和社会关系空间。村庄作为乡村的公共活动空间,提供了农民教育、宗教、文化传承、关系联结等几乎所有功能。乡村里家庭和家族、宗族承担不了的公共事务由村庄承担,传统乡土社会的祠堂、义庄、义田、社仓、义学等(王曙光,2016),集体化时期的大队、人民公社食堂以及村民自治以来的村民委员会和党支部等,成为处理村庄公共事务的制度和组织。村庄是熟人社会社会关系网络的载体,农民、家庭、家族、宗族的大量社会关系通过村庄的联结发生(费孝通,2013)。

  

   (二)村庄是一种制度与秩序装置

  

   村庄在承担以上一种或几种功能时,通过相应的制度规则来实现。制度是人为设定的约束,用以规范人们之间的相互关系,这些制约既有正式制度(如政治和法律规则、经济规则及契约),也有非正式制度(如惯例、行为规范和价值伦理)(North,1990),共同知识或信念对制度的形成、稳定性和变迁至关重要(Aoki,2001),利益相关者通过制度的规范、相互作用与行为关系影响社会秩序(柯武刚,2000)。中国的村庄制度既具有长期由非正式制度主导的传统,也经历过政府主导的近乎脱胎换骨的正式制度改造。非正式制度与和正式制度在不同时期对村庄的影响不一,不同主体利用这些制度达成目标而形成的利益结构及其对人们行为的影响,型塑不同时期的秩序结构,不同制度力量强弱变化及其治理方式的变化导致乡村秩序的演化(参见表1)。

   1、传统乡土社会时期。国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定。乡村秩序主要依赖非正式制度和乡绅治理,非正式制度强于正式制度的作用,自发秩序强于控制秩序。非正式制度主导乡土社会的秩序,正式制度对乡村的控制弱。

   2、土改到集体化时期。国家对乡村的目标除了传统的税赋,还追加了国家工业化积累的资本形成。正式制度强势建立,非正式制度被强力消除,到土地改革前后非正式制度基本被正式制度所取代,到集体化时期乡村主要由正式制度主导。在正式制度形成的强控制秩序下,国家通过集体组织和其代理人实现对乡村人、财、物的控制与攫取。集体化时期乡村家庭微观基础的解体、对乡村的攫取以及强控制,非正式制度几乎完全被正式制度所取代,形成超强的计划控制秩序。从秩序演化看,强控制秩序的成本上升,收益下降。

   3、农村改革到2002年开启城乡统筹时期。伴随农村改革,国家治理乡村的正式制度发生改变,改革后的乡村治理结构变成:家庭经营制度取代集体经营制度,乡政政权取代人民公社制度,乡村自治取代村庄集体治理。国家对乡村的攫取减低,但作为乡村治理中枢的乡镇政权依赖合法攫取和制度外搭车,加剧正式治理与农民关系的紧张,由于国家施加对乡村的控制以及乡镇各种任务的完成继续依托村级组织,村庄自治难以实施。此一阶段,正式制度的强力控制减弱,基层治理失序,非正式制度在乡村治理中的功能复归。加上这一时期农民的离土出村,正式制度主导下的控制秩序效力降低,非正式制度对乡村秩序的作用增强。

   4、2003年以后的城乡统筹时期。国家正式制度对乡村的治理方式发生历史性改变,税费改革和城乡统筹政策的实施,国家对乡村从攫取转向给予,将乡镇和村庄干部工资和开支纳入财政,国家与乡村的紧张关系得到缓解,但是国家治理的成本大幅上升。另一方面,由于国家对乡村的投入增加及各种项目增多,乡村能人、外出精英、宗族势力介入乡村治理,赢利性经纪下沉到村庄。与此同时,“农二代”离土出村不回村引发代际革命,带来农民与土地和村庄的粘度松动,正式制度与非正式制度的治理效能均面临挑战。

  

二  深植乡村的制度遗产与秩序结构

  

   无论是改革以后的乡村制度与秩序变迁,还是当下和今后的乡村治理路径选择,都受到两个时期形成的制度与秩序的影响:一个是乡土中国积淀的制度与秩序传统,另一个是中国共产党改造乡土所创设的制度与秩序结构。

   一个被基本接受的共识是,乡土中国的治理秉承“皇权不下县”的“县政村治”(秦晖,2003)。国家政权既不干预乡村治理,也不为其提供基本公共服务。在彼此熟悉、世代封闭的乡土社会,家庭作为自成一体的小天地,成为乡土秩序的稳定器(费正清,1997)。非正式制度对乡土秩序的构建与维系起决定作用,乡土秩序下人的行为遵从历史传承的“社会公认的合式规范”(费孝通,2013)。家族和宗族是乡村治理的主要组织,以亲属和血缘关系构成人际关系网络,凭借族长、族规、祠堂、族田、族谱等装置,对乡民施行伦理教化和治理。除了家庭、家族、宗族主导乡村治理的自发秩序,乡村治理还依赖作为国家与乡村之间桥梁的乡绅精英,他们一方面与政府结成联盟,使国家治理与利益攫取抵达乡村。另一方面又以个人威望和非正式规则教化乡里,维持乡村秩序、完成地方公益事业的职能(于建嵘,2001)。近代以来,士绅成分、品质及其责任不断蜕化,官僚化分量不断加重(张仲礼,1991)。保甲制度作为国家正式组织到了清代以后成为维护地方统治秩序的主要工具。国民党治下企图进行乡村基层政权改革,实现政府对乡村的更严密控制,但乡村治理效果适得其反(张鸣,2008)。

中国共产党取得领导权后,在国家权力主导下,通过土地改革、合作化、集体化的人民公社等正式制度变革,对传统乡村治理结构与方式进行重构,形成国家政权对乡村社会全面控制的秩序结构。一是地权变革与微观基础重构。通过土地改革没收地主土地,分配给无地少地的农民,地主土地所有制变为农民土地所有制。初级合作社实现农民私有土地的入股统一经营,高级合作社实现土地等主要生产资料的集体所有,人民公社制度实现“三级所有,队为基础”的土地集体所有(杜润生,2005)。伴随地权变革,乡土社会家庭作为经济活动基本单位的细胞被集体组织取代(王沪宁,1991)。二是重构村庄权力结构。新政权建立伊始,通过发动群众运动“专政”农村的“土匪”、“恶霸”和“地主阶级当权派”(杨奎松,2011),摧毁了乡村宗族势力,取缔了士绅在乡村治理秩序中的政治地位,贫雇农和中农取代传统士绅、族长成为国家在乡村的代理人。又经由初级社、高级社到“三级所有、队为基础”人民公社的变革,村庄自治功能逐步消亡,村社组织的行政化使国家权力以前所未有的规模和深度直接伸入乡村社会的各个角落(费正清,1990)。三是建立国家在乡村的基层政权。1950年起建立乡政权,乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构,1954年撤销行政村建制,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《农业经济问题》2018年09期

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