陈柏峰:乡村“混混”介入的基层治理生态

选择字号:   本文共阅读 702 次 更新时间:2018-10-20 21:25:50

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陈柏峰 (进入专栏)  
而一旦出现农民自杀或群体性事件,相关干部就会受到处分和追责。因此,对于乡村干部而言,既要完成税费收取任务,又不能发生危害社会稳定的事件。要完成税费收取任务,就很难不用强制性措施,而用强制性措施,就可能发生恶性事件,影响社会稳定。按此要求,既要完成税费任务,又要群众满意,还不能发生恶性事件,因此强制手段的使用并不具备合法性。基层政府用合法手段没法完成“既要、又要、还不能”的任务,必然会抱怨权小责大。事实上也是如此。

   取消农业税后,项目制成为基层治理的一种重要方式。对于很多村庄而言,如果村干部不想有所作为,不承接自上而下的项目落地,他们仅仅应付日常事务就可以了;如果乡镇干部不想有所作为,也不会为辖区争取项目,基层政权因此可能成为“悬浮型政权”。但是,大部分乡镇政府并不会安于维持现状,乡镇干部会争取各种项目落地辖区,既改善辖区基础设施状况,为农民和农村造福,也在项目落地过程中谋取政绩。在项目制成为基层治理重要方式的背景下,争取到自上而下的各类项目,助力农民致富,改变乡村面貌,已经成为基层政府谋取政绩的重要方式,也成为考评基层政府政绩绩效的重要视角和方式。尤其是,基层政府领导愿意将来自不同部门的各种项目堆砌在少数村庄中,让这些村庄成为对上汇报、对外展示的窗口和“看点”,办成成效凸显的“扶贫帮困点”“新农村建设示范点”“农田水利改造示范点”等。

   在项目制治理模式下,自上而下的各种项目资源,会面临一个如何能够落地的问题。项目要落地,必然遇到具体的人和事,而能否以及如何摆平人和事,就很关键。任何一个项目落地,可能都有人受益有人受损,即使所有人都受益,但受益可能不均等,受损的或受益较小的人就可能阻挠项目的实施,或者在项目实施过程中“狮子大开口”,漫天要求利益补偿。因此,不同的村干部对待项目就会有不同的态度。有些村干部没有能力摆平,可能就不去争取各种项目,而只是维持村庄日常运转,而有些村干部则可能借用乡村“混混”及各种社会势力来摆平人和事。能够摆平这类人和事的村干部,必然与政府干部的关系越来越密切,他们可能在项目实施过程中获得利益,还可能在其他方面谋取利益。由于项目的实施可以带来不少利益,以及围绕着项目的实施村干部可以与政府干部结成更亲密的关系,乡村“混混”因此对做村干部产生浓厚兴趣。于是,他们可以通过合法或贿选的方式参与村干部的选举竞争。由于他们可以给村庄和村民带来看得见的项目利益,很容易获得村民支持,之前那些“无为”的村干部就逐渐退出村庄政治舞台,村庄政治逐渐完成更新换代。村庄政治围绕项目的争取和实施展开,能争取到项目且能将项目顺利实施落地的村干部得到赞扬,他们可能有“混混”背景,或正是依赖“混混”进行治理的。

   在城郊村庄,情况较为类似。城郊村庄面临的是各类开发项目的落地,其关键是土地征收和房屋拆迁,背后是农民与村集体、开发商、基层政府之间的利益博弈。利益博弈以一些农民成为拆迁“钉子户”为表现形式。如何治理“钉子户”,按期完成拆迁任务,这对开发项目落地至关重要。基层政府因此会采取各种措施,可能将拆迁任务承包给拆迁公司,而这些公司往往是“混混”群体开办的,他们以利益诱导和暴力威胁的形式迫使“钉子户”就范。基层政府也可能将征地拆迁的一些难办的附属任务以“包干制”的形式承包给村委会,包括土地丈量、土地附属物补偿定价等。而村委会能够在这类普遍存在争议的事务中有效抑制“钉子户”的过高诉求,也只能依赖暴力和暴力威胁,也许村干部自己就是“混混”或有“混混”背景,也许村干部身边聚集有一群“混混”,会对特别难缠的“钉子户”采取特别手段。总之,“混混”的暴力威胁是基层政府和村干部应对征地拆迁中难办事务的一种常用手段,它可能出现在不同环节,以不同的形式表现出来。

   无论是项目制在村庄的落地实施,还是城郊村的开发项目落地,背后都是类似的治理“钉子户”问题,基层政府的态度也是类似的。对基层政府而言,“混混”暴力和暴力威胁的运用都不是直接的,却是他们所知晓的。尽管不是每一个细节基层政府都知晓,但作为一种现象和手段,基层政府干部是心知肚明的。基层政府干部也知道,这些手段的运用并不合法,但只要不出大事,他们都“睁一只眼闭一只眼”,选择性失明,他们更关注的是难办的人和事的解决。只要还想谋求发展,基层政府就处在一个责、权、利不对称分配的格局中。对于基层政府而言,既要经济社会发展(在具体场景中表现为项目落地实施),又要农民满意(至少不直接抓住政府的把柄),还不能出影响社会稳定的恶性事件。基层政府面对“既要、又要、还不能”的责、权、利结构,权小责大,很难通过合法手段完成任务,因此只能在灰色地带想办法,“混混”力量的利用就是其中非常重要的办法。这种利用不能是直接雇佣,否则就直接违背了依法行政原则,也违背了党的政治原则。将“混混”的力量置于参与治理的市场或社会环节,可以回避上述问题。如此,在面对问题时更为有效,因为面对“混混”,农民并没有强烈的讲理讲法的预期;也更为安全,因为可以规避“混混”处理事情不妥时带来的直接风险。

   至此可以说,责、权、利不对称分配的结构,正是“混混”可以介入基层治理的空间。而这种责、权、利不对称分配的结构,是以体制压力为基础实现的。无论是上级政府对下级政府,还是同级政府对政府部门,或者上级政府部门对下级政府部门,都是以体制压力为基础的。在农村的项目制实施中,项目的申请、实施、绩效考察,都是按照项目发包方所设定的标准进行的,项目落地的具体情况和困境常常被忽视,不被纳入考核标准的具体因素。城郊村庄的征地拆迁工作,按照阶段以数量化方式分解任务,并进行考评。上级要求下级在规定的时间内完成任务,并根据任务完成情况进行奖励或惩罚。任务的分配是硬性的,是必须完成的。而是否能够完成,以及采取何种手段、耗费何种资源去完成,上级不管。同时,上级还要求在任务完成过程中要让群众满意,不能有危害社会稳定的恶性事件发生。

   如此,在行政体制内部,上下级之间的权责划分就是不对称的,上级权大责小,下级责大权小。同时,行政体制内,上下级之间的权责划分,往往缺乏清晰的法定依据。上级向下级分配事务,主要依靠行政体系内的优势地位,依靠对下级官员晋升、工资奖金发放的控制权,并不同时分配相应的事权和财权,导致权力上移、责任下移,权责不对等、权责分配不对称的局面因此形成。从行政的一般原理来说,每一个行政层级乃至每位行政人员的权力和责任应该是对等的,这样行政系统才能有效运转并提高效率;公务人员的权力和职责是明确的,这样才能有明确预期,调动积极性。因为责任是权力的伴生物,用责任约束权力构成了权力制约的基本形式。如果权力的规定是具体明确的,那么责任的规定也应清晰具体;反之,责任是具体的,权力也应当是明确的。显然,从科层制的预设来看,目前中国行政体制内上下级之间权责不对等分配的格局,并非一种稳定的结构。然而,这种看似不稳定的结构不但在中国长期存在,还似乎较好地完成了各种自上而下的各种任务。

   在基层治理研究领域,不少学者曾描述或解释责权不对等问题。有学者认为,乡镇权力与责任不对等的机理在于,干部晋升和激励机制促使乡镇长通过权力与责任的再分配,缓解了上级的压力,而上下级政府利益的一致性,使乡镇长可以通过“变通”“抵制”等行为来有选择地执行上级指令。有学者认为,中国行政系统的责、权、利不对等,是治理转型时期国家采取的解决信息不对称和治理制度化不足的办法,上级政府通过责、权、利的不对称分配来“逼迫”下级政府创造性的解决问题,这构成了中国经济发展奇迹的支持性机制。这些研究证实了行政系统内权责不对等的现状,并论及了这种现状下行政主体的应对模式。就本文涉及的主题而言,也可以说,正是在责、权、利不对称分配下,行政主体激发了相应的应对策略,“混混”才较为普遍地参与到了治理过程中来。

   在责、权、利不对称分配的格局下,行政体系中越到基层,责任越大,权力越小,利益越少。而正是这种格局迫使基层政府创造性地想办法,正所谓进行体制、机制的创新。让“混混”参与到治理过程中来,正是一种创新。在项目制落地过程中,基层政府不直接面对项目利益分配不均衡的现状;在征地拆迁的某些环节,基层政府将容易产生争议的事务委托给村干部或公司企业。基层政府退居幕后,通过包干制让村干部冲在一线,或者通过外包制让公司冲在一线,明知这些公司和村干部依赖“混混”进行治理而不干涉。基层政府需要的是解决治理过程中的具体问题,完成具体任务,而对“混混”的利用则构成了一种制度创新。当然,这一过程的制度创新远不止这些,还包括将一些事务外包给公司企业,对村委会运用包干制等。正是通过这些制度创新,调动了更广泛的社会主体的积极性。当然,同时就赋予了相关主体一定的利益索取权,他们会在灰色地带谋取利益,公司、村干部、“混混”都是如此。

   在某种意义上,责、权、利不对称分配的格局,是中国在快速发展时期采取的一种行政体制内部上下级之间关系的相当有效的模式。在快速发展时期,按照常规的行政管理体制,很难应对下级政府的慵懒问题。由于上下级政府之间的信息不对称,下级政府到底多大程度上按照上级的意图开展工作,这是很难测评的。下级可以找各种理由来搪塞上级,夸大执行的困难;上级无法鉴定其真伪,或者鉴定起来成本太高。责、权、利不对称分配,其实就是一种只问结果、不问过程的策略,这对于上级政府来说是最为简单易行的策略。在这种策略下,下级政府的积极性被调动起来,想各种办法谋求发展,而一旦出现问题,承担责任的就是下级政府和官员。

   在社会转型时期,许多因素决定了规范的、合法的手段往往作用不大,而需要在灰色地带想办法。各种自上而下的政策设计、发展任务,都要在基层一线中面对群众,而群众不是铁板一块的,是分化甚至分裂的,不同群体有着各自不同的利益。如何将这些分化的利益弥合起来,让他们从整体上服务于自上而下的任务,这对基层政府构成了挑战和压力。应对挑战,很难依赖既有的规则,而必须在边缘地带想办法,在灰色地带动用各种手段。而且,在社会转型过程中,所要解决的事务所能采取的措施和手段,往往偏离法律和社会规范的要求,只能在边缘地带和灰色地带想办法。这个过程中,很多所谓体制、制度、机制的创新,其实可能是一个用合法表述来掩盖的灰色手段。例如用承包制、包干制,形式上是制度创新,实质可能是在规避风险基础上的对“混混”的利用。在责、权、利不对称分配的格局下,一旦出现恶性事件,下级政府和干部承担责任的概率越是高,因为上级可以将责任转移给下级。因此,基层政府就会在制度创新中,更多地关注责任和风险向社会主体的分散和转移。

  

四、基层治理生态的改善

  

   “混混”介入乡村治理秩序,最终会使国家治理目标受到冲击。在农村调查时,农民都说:中央政策越来越好,基层官员仍然很坏。这说明,“混混”介入乡村治理所造成的政治认同和政府合法性冲击仅仅局限于国家基层。国家高层(尤其是中央)在农民心中的合法性并没有动摇,这也是中国农村可能达到善治的最大政治资源。目前国家通过资源下乡、释放农村固有资源的方式来改善农民生活、维护乡村社会秩序,其出发点和立足点是非常好的。但如何找到与农村社会对接的乡村治理机制和政治原则,则是一个非常重大的问题。因此,对“混混”的治理颇为重要。

2018年1月,中共中央、国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》指出,针对当前涉黑涉恶问题,切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来,把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来,既有力打击震慑黑恶势力犯罪,又有效铲除黑恶势力滋生土壤,形成长效机制。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《思想战线》2018年第5期

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