陈柏峰:乡村“混混”介入的基层治理生态

选择字号:   本文共阅读 611 次 更新时间:2018-10-20 21:25:50

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陈柏峰 (进入专栏)  
它是政府自身所做不到的。因为政府必须讲政治原则,需要依法行政,社会舆论和群众可以对政府行为进行监督。政府强制措施的运用必须合法,还必须合理,受到法律和政党伦理的约束。不合法、不合理的强制措施必然遭遇抵制,即使合法合理的强制措施遭遇抵制,政府有时都无能为力。而对于“混混”的暴力和暴力手段,虽然不合法也不合理,但农民往往敢怒不敢言,即使敢言常常也搜集不到法律所要求的证据。而且,敢言的成本是很高的,很容易遭到“混混”的报复。农民也不可能用对政府的要求去要求“混混”,常常只能忍气吞声。

   目前,在城郊村庄的征地拆迁实践中,地方政府常常采用“行政包干制”,将诸如土地丈量、土地补偿价格核算、土地边界和权属纠纷处理等事项和权力交给村委会,自己则尽量避免直接面对被征地农户,从而使农民与基层政府的一些博弈转移到村庄内部,农民通过与村委会的讨价还价,可能提高自己这部分补偿价格。这种行政包干的模式,也导致了农民与村委会争议和矛盾的常态化。农民只有在不断的博弈中才能防止利益被侵害,也只有如此才可能获得更多的利益。土地征收中村民与村委会常态化矛盾的存在,其化解需要村委会有特殊的能力,村干部必须能有效遏制村民的过高诉求,使得争议可控。在一些发达农村地区,市场利益密集,村干部可以以各种利益和机会来牵制农民。但在中西部城郊农村,村干部可以用的手段并不多,“混混”的暴力是其中的一种优质选择。因此,在城郊农村地区,村干部也很容易与“混混”实现结盟,或者本身就由有“混混”背景的人来充当。

  

   (三)农业型村庄:“混混”分享项目利益

  

   农业型村庄的集体资源往往较为有限,这正是国家资源需要投入的地方。国家资源的投入越来越依赖于项目制方式,项目投入是巨大的利益,可以吸引“混混”的介入。而且,项目实施过程中往往有许多问题,“混混”在解决这些问题中有优势。国家涉农资金以项目制形式输入到村庄社会,在项目指标的分配和项目工程的实施这两个层面,乡村“混混”都有作为的空间,因此存在谋利的空间。作为国家资源向乡村输入的一种方式,项目制首先遇到的是输入方与需求方如何对接的问题。不同层级的政府部门有各种各样的项目可以下乡,但选择在哪个村庄落地,以及在如何确保在村庄中落地,则需要信息,需要对接渠道。与很多村干部相比,“混混”的交往范围很广,可能成为项目发包方与需求方的中介和对接渠道。同时,一个村庄拿到项目,如何确保项目能真正落地,需要有效动员各种力量应对“钉子户”,跨越实施过程中的各种障碍。乡村“混混”有其特效之处,可能成为确保项目落地的力量。

   在国家资源持续向农村输入的背景下,“混混”因为可以从中分享利益,介入村庄事务积极性一直较高,对乡村治理也产生了较大影响。有学者将“混混”进入涉农项目分为三种行动类型,即经营村庄、经营项目、“灰色代理”,并认为乡村“混混”分别导致村级权力结构固化、资源输入渠道阻塞、乡村治理空间萎缩等政治社会后果。这表明,项目下乡背景下乡村“混混”的利益介入,其实就是对乡村治理的介入。乡村“混混”之所以能够介入项目利益,是因为国家与乡村社会连接纽带、沟通渠道已经出现了问题,这本身就是治理问题。在笔者看来,李祖佩所论的三种类型,其实是“混混”在不同阶段对乡村治理的介入。

   第一,在项目实施的阶段,帮助基层政府或村委会治理“钉子户”。自上而下的各种项目,大多是为了改善农村基础设施,改良生产条件,便利农业生产和农民生活。但是这些项目在特定村庄落地,就必须与或多或少的农户打交道,要占地、拆迁、损害青苗,或者只是借道通过、占地堆放材料。这些过程中难免损害一些农民的利益,受害者得到一些补偿是合理的。问题是,就有人狮子大开口,要求大大超出合理范围的补偿。一旦满足这种诉求,这些要价成功的“钉子户”就成了英雄,其他人就可能攀比。项目施工单位由于无法这样满足“钉子户”的要求,常常推延项目进度,甚至无法实施项目。本来国家项目的出发点是惠民,按道理农民应该欢迎,但经“钉子户”一折腾,就变成了农民阻碍项目落地,惠民工程无法实现赢得民心的初衷。在此背景下,“混混”如果运用灰色手段帮助基层政府或村委会,用暴力威胁“钉子户”就范,可以推进项目进展,提高项目运行效率。这与“混混”协助基层政府或村委会,在征地拆迁中治理“钉子户”的逻辑是一致的。

   第二,直接从基层政府那里承包项目,并村庄中推进落实。如果乡村干部不能亲自治理“钉子户”,摆平一些矛盾,将项目承包给“混混”,似乎就是不错的选择。项目制刚开始实施时,在一些地方,“混混”依靠霸气找基层政府或村委会强行要求承包工程项目,而发包人常常惧于与之冲突而选择屈从;或者依赖于同政府官员之间的良好关系,承包到政府的各种工程项目。到后来,由于逐渐发现一些村干部“无能”,基层政府甚至更愿意将项目直接承包给“混混”,因为“混混”更能摆平“钉子户”。这些“混混”并不一定亲自施工,而是将工程转包,空手牟利。一些地方的项目工程,根本无法按照正常的招标、投标程序发包。尽管如此,由于“混混”承包项目,更容易推进落实,还是有相当优势的。例如,在某市两个不同的乡镇,同样的农田水利项目,不同推进方式效果明显不同。由政府直接推进的项目效果明显不好,主要是一些村干部不积极协助,遇到矛盾不敢顶着上,对水利项目占地农户漫天要价的行为不敢抵制。而在另一个乡镇,项目直接承包给“混混”,推进很快。因为一旦遇到阻力,“混混”出面就很容易解决,村民都比较给面子。如果不给面子,必然受到威胁,甚至被打。

   第三,充任村干部,强力推进项目实施落地。在资源下乡的背景下,基层政府有打造示范村的动力,倾向于将资源往一两个典型村庄投入,因为这种投入效果看得见。成为典型村需要很多条件,其中之一就是项目在这些村庄中必须能够实施落地,这就需要强有力的村干部,能够遏制项目实施过程中的“钉子户”。而在当前农村,各种项目的实施都需要村民配合,很容易遭遇“钉子户”困境,项目实施难度很大。很多村干部因此对争取项目消极无为,并不积极争取。在此背景下,“混混”则可能成为积极有为的村干部。他们积极争取项目,积极将项目实施落地,并在项目实施过程中谋取利益。这样的村干部对各种项目的经营,成就了一个有别于税费时代后期“乡村利益共同体”的“新乡村利益共同体”。“混混”出身的村干部,在基层政府打造示范村的策略下,通过经营各种下乡的项目,不断吞噬自上而下的国家资源。这些有“混混”背景的村干部在打造示范村的过程中,遵循的是“掌握村级权力——摆平村内纠纷——引进项目指标——获取利益空间”的行动逻辑。他们将村庄作为一个经营对象,将各种自上而下的项目实施作为谋利的环节。

   第四,利用社会关系,充任项目落户的介绍人。涉农项目指标的分配,同样存在着巨大的利益空间。项目指标是有限的,如何能争取到这个指标,本身需要经营,背后牵涉到利益的输入和输出,“混混”就可以涉入其中。“混混”与农民的很大不同,就是游离在不同的社会群体之中,他们对政界能“混脸熟”,在商界也能知晓一二,可以掌握农民和村干部所不掌握的很多信息。依赖这些信息,“混混”可以扮演县市政府部门与村庄之间的涉农项目中介者,利用项目信息传递、项目工程承包来获益。越是较高级别的政府部门发包的项目,项目决策层与村庄之间的距离越大,越不容易把握基层的实际情况,越是难以有效接收成千上万村庄的具体需求信息的反馈。乡村“混混”与县市政府部门领导混得脸熟,对村庄情况又较为了解,他们就可以成为中介,利用自己积累的各种关系,为村庄争取各种项目资源。“混混”可能自己实施项目,也可能将项目转包他人。咸宁市的陈某就是如此,他因有一个在政府工作的哥哥而与很多政府官员混得脸熟,常常有项目信息和渠道,他经常向熟悉的政府部门推荐项目落地的村庄,帮助一些村庄申请合适的项目。这些项目大多在申请时就约定时由他来负责实施,而一些他不具备实施能力的项目则转包给其他公司。无论是政府部门还是村干部或者受让承包期项目的人,都能“理解”他从中赚取中介利益。

  

三、“混混”介入乡村治理的空间:权、责、利结构

  

   在所有类型的村庄中,“混混”介入乡村治理,基层政府几乎都是容忍、利用的态度。在资源型村庄,“混混”或与“混混”关联在一起的村干部、企业家等,以暴力和暴力威胁为基础,占有和经营矿产资源,获得垄断利益,压制反对和异议。不与“混混”结盟的企业家,由于无法有效阻止“混混”的滋扰而很难安宁地经营。基层政府因为应对“混混”滋扰的成本太高,难以为企业家经营提供良好环境,只要不出危害社会稳定的恶性事件,就对此保持容忍态度。在城郊村庄,为了应对征地拆迁中的“钉子户”,基层政府也愿意将难办事务转包给有“混混”背景的公司。同样,村一级中有“混混”背景或与“混混”结盟的村干部,更能遏制村民的过高诉求,从而使征地拆迁中的争议可控,进而有效推进征地拆迁的顺利进行。在农业型村庄,资源项目的投入,也面临类似于征地拆迁中的“钉子户”问题。因此,“混混”也以被村委会利用或以充任村干部的方式介入基层治理过程,用暴力威胁“钉子户”就范。由于可以推进项目进展,提高项目运行效率,基层政府对此是乐观其成的。

   其实,基层政府一般不会与“混混”维持亲密的关系,而往往保持一定的距离。政府不会直接雇佣“混混”为其办事,这与20世纪90年代有很大不同。20世纪90年代,城镇区域卫生费收取、治安联防事务等,基层政府可能直接雇佣“混混”办事,那时的征地拆迁也有政府直接雇佣“混混”解决难办事务的。但是,目前,这种情况几乎不存在。“混混”介入了基层治理,并不是以政府雇员的身份介入的。基层治理牵涉到政府、市场、社会等不同层面和环节,“混混”出现在市场或社会环节。“混混”充当村干部,这属于自治的范围;村干部或企业家聘用“混混”做事,也属于社会事务;政府以外包的形式,将业务承包给“混混”或有“混混”背景的企业家,这属于市场行为和事务。总之,政府容忍或利用“混混”,在形式上发生在市场和社会领域。

   基层政府如此处理与“混混”的关系,实际上是对风险树立了防火墙,某种意义上也是政府的一种非正式制度安排。需要“混混”参与治理过程,处理难办事项,但是“混混”可能带来很多问题和风险,因此就需要非常谨慎。在市场或社会环节让“混混”介入,有助于完成治理任务,提高治理绩效,一旦出现影响社会稳定的恶性事件,政府又处于较为超然的位置,不会直接被卷进事件中,从而可以规避直接的责任。这种模式是基层政府对社会势力的一种利用,也是一种非正式的制度创新。这种制度创新根源于行政体制内部各层级之间责、权、利的不对称分配。也就是说,由于行政体制内部上下级之间的责、权、利分配不对称,基层政府被迫进行创新,容忍或利用“混混”在市场或社会领域参与基层治理。

在中国的行政系统内,权责不对等现象普遍存在。最近10多年,笔者在各地调研,基层干部无不抱怨权小责大,在不同的基层政府部门,不同的历史时期,差不多都是如此。取消农业税之前,收取税费是农村工作的重中之重,而随着税费征收困难的不断增加,足额收取税费成为农村工作中的难中之难。那时全国的工业化程度还不高,大多数地区的县域财政主要依赖农业税费,公务员、教师的工资都需要农业税费支付。县乡政府为了能够足额收取税费,对乡村干部下达任务完成时间表,不能按期完成税费任务就会受到处分。乡村干部对农民好好做说服工作,效果并不明显。为了能够完成任务,各地乡村干部采取一切措施,尤其是强制措施,包括强行扣押农民财物、限制农民人身自由等。但是,强制措施可能引发农民的抵抗、自杀或群体性事件。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《思想战线》2018年第5期

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