陈柏峰:乡村“混混”介入的基层治理生态

选择字号:   本文共阅读 815 次 更新时间:2018-10-20 21:25:50

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陈柏峰 (进入专栏)  
如果没有政策因素的介入,这些村庄几乎无法激活利益而成为乡村“混混”的关注点。

   项目制的实施,已经成为向中西部农村输入利益,重新激活乡村“混混”关注点的政策因素。项目制是具有统摄力的国家治理模式,目前越来越多地被用在各级政府各行各业中,“项目进村”也越来越成为中西部农村的现实。国家涉农资源以项目的形式投入到具体村庄中,典型的如“村村通”公路工程、水利设施工程等。当前各类涉农资源的项目制实施中,存在一种向个别村庄集中的趋势,即在县乡范围内,各种项目都向少数几个典型村庄或明星村庄集中。这背后有很多原因。例如,这些村庄的干部基础好,有能力将项目实施落地;群众基础好,项目实施不至于遭到各种阻碍和牵扯;在前期已经投入项目资源的村庄继续投入,更容易见到效果,凸显项目成效。

   此外,各级领导干部在农村建立联系点,比如精准扶贫对口点、乡村振兴示范点、土地制度改革试验点等,更是吸引了大量的项目资源投入。这一方面固然由于领导干部有能力投入更多资源在联系点上,而更重要的原因在于:领导干部需要在联系点中看到“旧貌换新颜”,以突显联系点工作成效。即使在中西部农村地区,在三五年内,一个省级领导的联系点可以获得千万元的项目投入,市级领导的联系点可以得到几百万元的项目投入,县级领导的联系点也能获得上百万元的项目的投入。

   这些项目资源的投入,在村庄中就是巨大的利益,自然可以吸引乡村“混混”的关注和介入。无论是项目指标的争取,还是项目的实施落地,都存在着巨大的利益空间。项目指标是有限的,如何能争取到这个指标,本身需要经营,背后牵涉到利益的输入和输出,“混混”就可以涉入其中。同时,项目在实施过程中可能遇到各种问题,尤其是项目的实施可能面临“钉子户”和公共品供给困境,“混混”也可能从治理过程中谋利。特别是在项目资源投入集中的村庄,“混混”更容易盘踞其中,形成稳定的利益结构。

  

二、“混混”介入乡村治理的机制

  

   (一)资源型村庄:“混混”的滋扰与压制

  

   在资源型村庄中,资源名义上属于集体或国家,但实际利益被少数人合法或不合法地占有。在村务民主状态下,这种占有必然会遭到村民的反对。占有资源利益者要遏制村民们的反对,往往需要以暴力或暴力威胁作为后盾。如通过对反对和有异议的村民进行暴力殴打,阻止他们发声,进而以暴力威胁遏制更多的反对者和异议意见。换言之,资源型村庄中的利益占有,是需要以乡村“混混”的暴力为后盾的,乡村“混混”是村庄中压制异议的必备力量。当前乡村中,人际关系的原子化已经是普遍趋势,村庄社会关联越来越低,村民团结起来抵制乡村“混混”的能力极为薄弱,乡村“混混”的压制性力量在村庄内部颇为有效。当乡村“混混”在村庄内使用暴力时,能够给普通村民造成很大的心理压力,以至于他们不再敢有公开异议。

   乡村“混混”可能以两种形式参与压制村民。第一,占有资源的人自己并不是“混混”,而与“混混”结盟,依赖“混混”来保护其已经占有的资源。在很多地方,企业家周围总是聚集着不少“混混”,就是这个道理。矿产资源的开采往往伴随着争夺,开采者之间,或开采者与当地村民之间都会存在争夺,因此企业家需要“混混”为其“保驾护航”。在任何矿区,几乎都是如此,开发矿产的企业家都需要与当地“混混”维持较好的关系,或者自己团结一群“混混”来对付当地人。在我们调研的山西某地,矿产资源最早由当地“混混”参与分享利益,这些“混混”逐渐发展为黑社会性质的组织,后来在“严打”中受到重创。之后,迅速占领其空间的则是来自东北的“混混”,矿主们仍然需要这些“混混”来“保护”,并让他们分享利益。第二,“混混”直接去占有相关资源。在我们曾调研的山东某镇,当地河滩上的沙石是价格不菲的资源,一个“混混”直接强占了这一资源。为了维护其开采秩序,他周围团结了一群“混混”进行协助。由于这个“混混”占有的是乡镇范围内的利益,对同村村民还挺友好,并不在村内损害大家利益,后来还被选为村支书。在洪湖农村,占有湖面利益的也是“混混”,他们通过暴力占有公共的水面资源,也通过暴力和暴力威慑来维持这种利益。

   在资源型村庄,是否可能“混混”不介入利益呢?可能性似乎不大。如果资源型村庄的资源完全是在民主、合法的条件下经营的,一个企业家合法获得经营权,乡村“混混”没有利益空间,在企业家合法经营过程中,“混混”就会出来滋扰。这种滋扰不一定多严重,但会大大影响企业经营的效益。比如,“混混”在路上拦住运送矿产的汽车,以其压坏了路面为由要求赔偿,阻碍企业资源外出线路的通畅。这只是一种民事或治安纠纷,警察并不能把“混混”怎么样。如果“混混”多滋扰几次,企业的效率就没法保证,客户很快就会外流。为了避免更大的损失,企业家就只好与“混混”分享利益;为了企业经营的安全,企业家的最佳策略便是养着一群“混混”。由于“混混”在矿产的开采、运输、加工等一切环节都可能为企业经营制造障碍,因此其利益也必然广布在这些环节。对基层政府而言,由于无法有效阻止“混混”的滋扰,很难为企业家的经营提供良好的环境,因此也不会反对企业家借助社会势力、乡村“混混”来应对可能的滋扰。只要这些“混混”不闹出“大事”来,基层政府就可以容忍,资源经营的秩序可以得到基本保证,政府的税收也有所保证。

   在某些乡村地区,如果觊觎矿产资源的企业家或“混混”较多,分成几派,就可能造成互相滋扰的局面。其中一派获得矿产经营的主导权,虽然有“混混”为其经营保驾护航,但另一派还是可能动用“混混”的力量进行滋扰。这种情形下,争夺就可能十分激烈,各种黑社会性质的打打杀杀的案件就可能出现。通常,“混混”对一般村民的暴力和暴力威胁,可以有效阻止他们的民主诉求和利益诉求。然而,在同样有“混混”背景的企业家面前,这种威胁的作用较为有限,乡村“混混”的暴力就会向更高层次发展。正因此,在山西等煤矿地区,经常可以见到较为暴烈的黑社会组织之间的较量,并产生一些恶性事件。而且,由于这些利益中,各级干部可能有所介入,事实上形成了政府官员、企业家、“混混”结盟的状态,“混混”仗着这种结盟状态往往更加大胆,使用暴力时更加肆无忌惮。“混混”一旦攀附上公权,向经济领域的渗透更为深入,动用暴力保护其经济利益的活动也就更为猖狂。

  

   (二)城郊村庄:“混混”介入利益博弈

  

   城郊村庄属于利益密集地带,土地上承载着巨大的利益,可以体现在违法建设中,也可以体现在征地拆迁中。基层政府、开发商、乡村干部、农民以及其他相关主体,都可能分享土地和房屋相关利益。这些利益都在博弈中获得,灰色利益更是需要经过博弈获得。正是由于博弈的广泛存在,“混混”才有参与分享的空间。例如,前述咸宁市马镇对违法建设的控制,在具体操作层面,就借助了“混混”的力量。

   在马镇,违法建设控制一直是难点,违建有失控的迹象,控违处于不力状态。2014年,为了应对控违需要,镇政府专门成立了由5个人组成的执法中队,但是效果不明显,后又以每人2500元/月的工资从村里聘请10个工作人员。这些人员每天定时到村里面去巡查,发现违建立即制止,制止不听就向上汇报,让乡镇组织强拆。这样的措施刚开始很有效,但不久效果越来越差。原因是这些聘用的巡查工作人员,架不住关系和人情,私自收取或主动向村民索取财物,使控违工作难以继续。于是,镇政府遣散了这些队员,每年以60万元的价格将控违工作承包给王某组织的拆迁公司,队员基本都是由当地的小“混混”组成。

   在控违中,小“混混”组成的拆迁队伍比之前的执法中队有着巨大的优势。尽管执法中队也会蹲点,会为“控违”巡逻、宣传、制止,但一碰到具体矛盾,就难以施展拳脚。农村一套框架结构的三层楼房,费用在30万上下,违法建设房子往往需要农民投入全家多年积蓄,执法中队要去强拆,农民必然激烈对抗,拆违的难度可想而知。而这些“混混”以暴力为后盾的说理,比政府干部有效得多。在“控违”一线,政府干部苦口婆心的说理常常无济于事,而稍一强硬动用手段,村民就会耍赖、上访、喝农药。这使政府干部陷入两难,不严格控违可能被“一票否决”,严格控违又可能引发社会不稳定,最后还是“一票否决”。而“混混”出马就不同了,他们不需要跟村民讲那么多理,也不怕村民闹,在强拆时没有那么多心理压力,只要不出人命,他们就敢硬来,相反村民很畏惧他们的暴力威胁。

   在马村附近的里铺村,过去镇上执法中队巡逻发现违建,派了两个队员下去做工作,房主拿起斧头就要砍他们。后来镇里把王某的拆迁队伍请过去拆违,有个“混混”到达控违地点后,上去就拿着砖头要跟拿着斧头的房主打架,当场就把房主震住,这户拆违才算有了进展。“混混”不用讲理,拆违工作更有效。

   与控违类似,征地拆迁也会遇到类似的问题。从制度上讲,征地拆迁只是土地一级开发、二级市场出让中的一个具体环节。但事实上,大多数征地,都是政府和开发商看中具体地块后,由政府负责征收、拆迁,然后将地块交给开发商。只有采取这种方法,才更能吸引开发商。这种模式下,开发一块土地,在开发商投产产生效益之前,政府要预支巨大的成本,用于基础设施投入、征地补偿费用等。如果征地拆迁遇到“钉子户”,政府在开发商投入之前就会产生大量成本,这种开发运作模式在征地开发环节存在风险。如果政府不能按计划完成征地拆迁任务,就可能导致对招商企业的违约赔偿,严重的可能导致招商企业放弃项目。如此,地方政府的前期努力都将付诸东流,前期支付的巨大成本无法收回,也不能按预期获得税收收入。所以在土地开发过程中,尽快交付土地,才可以使政府在与开发商的博弈中占据有利位置。因此,如何对付“钉子户”就非常重要,“混混”在其中也有着不可替代的作用。

   在时间紧迫有限而不可能与农民不断协商下去的情形下,政府可能采取强制拆迁措施。从理论和制度上说,强制措施的采用应当合法,经过司法程序。但司法对强制拆迁有着严格的实体和程序要求,具体操作起来费时费力,而且司法系统面对社会稳定风险,支持强制拆迁也颇为谨慎。这种情形就为“混混”的介入开辟了空间。在征地拆迁中,地方政府动用“混混”来推动拆迁顺利进行,几乎成了一种常态手段。政府可以利用“混混”,开发商也可以利用“混混”,从而出现“暴力市场化”的趋势。在湖北某市,外来的开发商因无法与个别“钉子户”达成协议,一块地好几年都不能投入开发,最后开发商找到当地一个“混混”团体,许诺将开发项目的股份让渡给他们,换取他们对项目开发障碍的清除。对此,这个“混混”团体有经营夜总会,应对暴力骚扰的经验,对付“钉子户”也是“轻车熟驾”。

   “混混”可以以暴力和暴力威胁为基础,采取各种边缘或非法手段进行强制拆迁。“混混”也可以用各种直接或间接的暴力方式,恐吓、逼迫拆迁户撤离房屋,接受拆迁方案。例如,在江西某县,针对某老年拒迁户,“混混”连续数个晚上深夜到老人房子外面播放恐怖音乐,老人最终不堪骚扰而同意搬迁。再如,在湖北某县,有“混混”特意买来多条无毒的蛇,隔三差五放一条蛇到某拆迁“钉子户”家中,拆迁户最终也因害怕而搬离房屋。在湖北某市,“混混”开办的拆迁公司,用挖掘机在拆迁户的墙角处慢慢挖,“挖得人胆战心惊”,从而同意拆除房子。当然,对于大部分人而言,根本不需要“混混”想这些奇特的办法,在言语上的威胁常常就可以奏效。

在城郊村庄,“混混”可以介入土地和房屋利益的博弈,主要原因当然是政府的容忍。而政府之所以容忍,是因为“混混”可以在一些方面起到“奇效”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《思想战线》2018年第5期

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