王学辉:行政法秩序下行政批示行为研究

选择字号:   本文共阅读 143 次 更新时间:2018-10-17 13:01:21

进入专题: 行政批示   法律属性  

王学辉  

   摘要:  批示传统在中国由来已久,是非常重要的“本土资源”。现实中行政批示的性质定位模糊,功能发挥不够。需要分析行政批示行为的类型、法律性质以及对批示行为的法律规制问题,建立行政批示的“内部备案审查制度”和“内部问责制度”,确立对“个案批示”的诉讼救济制度,挖掘被既有理论所遮蔽的丰富的行政批示现象。行政批示行为应当纳入行政法治秩序的治理范围。

   关键词:  行政批示;法律属性;行政法秩序;治理

  

一、行政批示:一个疏于研究的领域


   自秦汉以来,“以文书御天下”基本上成了中国悠久的政治传统。[1]东汉王充在《论衡·别通》篇中载有:“汉所以能制九州者,文书之力也。(汉)以文书御天下。”历代的公文制度不仅完备,而且作用巨大。新中国成立后,一直沿用的“请示报告制度”以及“批示制度”得到了坚持和发扬,批示制度已经成为我国管理秩序运行中权力表达与信息交流的重要方式,各级官员的批示在处理各种问题上的“决定性作用”已然是中国政治的一部分。[2]而在域外,并没有能与行政批示相匹配的概念和制度。因此,可以说行政批示是本土的“特产”,是中国几千年来政治秩序运行中一种独特的行政现象,是行政权运行不可缺少的环节。当下无论是新闻报道、政府公文,乃至司法审判中,“批示”的身影随处可见,而其内容更是无所不包。

   现有的行政法论著并没有行政批示行为的专题讨论,学界仅见到零星的几篇论文,而这样的讨论主要沿着两条路径在展开。一是将其作为一种政治运作模式进行研究。如孟庆国教授等对重要领导人的7383条批示进行梳理后,认为批示是我国政治制度赋予负责人行使决策权的重要工具,并对批示的定义、法律性质进行了研判,提出在国家治理现代化背景下,由批示所引起的自由裁量权的治理受到现有制度之约束,应将批示纳入国家治理现代化的框架中进行规范化、制度化建设。[3]朱德米等则从权力运行的视角分析了负责人批示的生成机制,以及批示的督办与处理,指出负责人批示的回应性是中国政治权力运行回应性的体现,应当创新批示经验,形成完善的批示制度,实现政治系统内外的双向回应。[4]二是从行政法的视角对行政批示进行规范化研究。如郑戈教授认为我国的公检法部门间不属于权力制衡关系,而是更加强调各部门间的合作,而负责人批示成了改变三机关力量平衡的砝码,虽然不属于法定公文形式,但应将其纳入行政法治轨道,实现批示流程的规范化与公开化,从而明确批示行为的法律责任。[5]秦小建教授等则认为行政批示是负责人意志表达的主要方式,并对批示的特征与性质等进行了描述和界定,在对行政批示进行类型化的基础上,提出应将行政批示纳入行政法的规范框架中,实现行政批示的制度化与规范化,促进行政批示功能的发挥。[6]这些研究无疑具有相当大的价值,但从研究内容来看,政治学视角的研究远胜于法学视角的分析。其实,近年来,欧美国家的行政法学者也开始反思行政法的研究内容,强调重新发现“内部行政法”。正如美国教授马肖所言,将行政法仅仅理解为外部行政法是对美国行政法的误读,行政法不仅是司法审查行政权之法,也是国家建构、组织设立官僚机构,规范官僚机构内部运行之内部行政法,行政法应更加关注行政体制内部的治理结构问题。[7]这样,“行政批示”应属于内部行政法的内容,我们理所应当重视这一“内部行政法”问题的研究。

   为什么作为行政权运行中一种常态化表现的批示行为不受学界重视呢?这大概是基于以下原因造成的。一是认为批示不是一种正式公文,不值得研究。为规范党政机关公文处理,国务院在2012年下发了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称:《工作条例》),《工作条例》中规定的十五种公文形式并不包括“批示”,现行行政法体系中也没有行政批示的影子,而从法律规范来看,行政批示也非法律用语,它是行政机关负责人权力运行的一种行政习惯,是行政负责人行使决策权的重要方式,是一种“非正式法律制度”。这就会产生一个误解,认为批示不是一种正式公文就不需要研究,其实批示的背后是行政权力的运行,作为一种真实存在的权力行为非常有研究的必要。二是在行政法传统上,行政批示应当属于行政组织法范围内的,但是行政组织法的问题向来不会进入司法程序,因而它不是“法律人的法”(哈耶克语)。行政批示行为仅产生于行政机关内部和纵向关系之中,实施者均为行政机关负责人,在一个以官为尊的文化传统中来研究或者说规范机关负责人的行为,这本身就存在忌讳,也产生了许多的顾虑。三是行政法学界一直认为行政批示行为属于内部行为和过程性行为而不值得研究。因为现行行政法总是研究外部行政行为和可提起诉讼的行为,所以批示行为被现行制度排除在行政法秩序之外,是一种“隐藏在窗户纸后”的特殊行为。

   本文尝试从行政法视角,展开对具有“中国特色”的行政批示行为的研究,通过分析行政批示行为的类型、法律性质以及对批示行为的法律规制问题,挖掘被既有理论所遮蔽的丰富的行政批示现象,从而得出一个初步的结论:行政批示行为应当纳入行政法治秩序的治理范围。

  

二、行政批示行为的分类


   (一)行政批示的界定

   在《现代汉语词典》中,批示被解释为两种含义:作为动词,批示是指上级对下级的公文文书做出书面意见;作为名词,批示是指批示的文字。[8]显然汉语词典的定义不是从行政法视角展开的。从行政法角度看,“行政批示”是指行政机关负责人在法定职权范围内,针对某个事件、某个案件或者某个需要解决的问题实施的、能对事情结果产生重大影响的书面处理行为。此定义中有三个关键的内容:批示是行政负责人的个人行为;必须在法定职权范围内作出批示;它是一种书面处理行为。

   从行政法视角来研究的对象并不是批示的内容,而是行政批示这种行为,该行为表现出了如下明显的特征。其一,行政批示是在行政系统内运作的,它是行政机关负责人在自己职权范围内,根据下级机关或者下属的报告,或者通过新闻媒体等其他途径,了解到某个与自身职权相关的事件或问题后,作出处理的行为。其二,行政批示是行政机关负责人的职权行为,也是其个人行为,包括主要领导和行政机关内的层级管理负责人,当其接触到某个事件或问题后即形成自己的观点,在汇总这些观点后就会形成领导的个人意见。在这个过程中,负责人并不受他人意志的影响,因此这种处理意见带有强烈的个人倾向性。其三,行政批示是通过书面形式作出的,“批示”一词本身就包含书写的意味,虽其形式和内容具有随意性,但其载体均是书面的,这与同样不在《工作条例》中的“指示”往往是通过口头方式作出不同。其四,行政批示具有重大影响或决定性的作用。这种作用是基于行政组织法所赋予的强大的行政管理权,是“个人经验+权力职务”形成的权威,其直接的表现就在于批示的内容往往转化为行政决定或行政决策的主要内容甚至全部内容。

   (二)行政批示行为的类型

   为了凸显行政批示的轮廓,应对行政批示与相关概念作必要的区分。第一,要区分行政批示与负责人批示。负责人批示的主体包括了党委和政府的负责人,行政批示的主体则限制在了行政机关内(包括法律、法规、规章授权的组织),不包括党委,党委负责人的批示行为不在本文的讨论范围内。因此行政批示是负责人批示的下位概念。第二,要区分行政批示与行政决定。行政决定通常针对的是具体行政相对人的权利义务,通常情况下,行政决定尤其是重大行政决定在作出之前是需要负责人批示的,它是行政决策(决定)的前置程序。行政批示的对象既包括具体行政相对人也包括不特定的多数人。第三,要区分行政批示与行政意见。行政批示是行政负责人发表意见的方式之一,必须通过书面形式作出,而行政意见可以以书面作出也可以以口头方式作出。行政负责人的意见往往在集体讨论时作为重要参考,而行政批示的内容一般都会转化为最终的行政决定或决策的具体内容。第四,要区分行政批示与行政批复。从《工作条例》可知,“批复”有两个重要特点:其一,批复是一种后置行为,没有请示必然没有批复,在此情形中,负责人的权力行使具有被动性质;其二,批复是一种仅限于上下级机关之间的互动过程。批复可以是行政负责人应下级请示作出,也可以是主动作出。批示并不仅限于上下级之间,还存在于每个行政机关内部。因此,与“批复”相比,批示的主动性和存在空间更大。

   为了正确把握行政批示的外延,需要对实践中存在的各类行政批示依据一定的标准进行分类。第一种行政批示分类是将“行政批示”分成了三类:一是依实施主体为标准,分为“党内批示”和“政府批示”;二是依批示效力为标准,分为“有拘束力的批示”和“无拘束力的批示”;三是按批示的内容为标准,分为“决策型的批示”“程序型的批示”和“情感型的批示”。[9]在笔者看来,这种分类当中“党的批示”和“政府的批示”太过概括,实用价值不大,不利于对行政批示的法律治理,但是有拘束力的批示与无拘束力的批示这种分类则具有一定的行政法意义。第二种有价值的分类就是依据行政批示内容是否明确具体,分为“内容明确的行政批示”与“内容抽象的行政批示”。有的批示内容指向具体明确,有的批示内容却很抽象、概括,比如“请酌情处理”与“请依法处理”。这种分类有助于对行政批示进行规范与权利救济。第三种分类就是依据批示的内容是肯定性的还是否定性的可以分为“肯定性的批示”和“否定性的批示”。第四种分类是依据批示针对对象的不同分为“针对不特定事和不特定人的批示”与“针对特定的人和特定事的批示”。

   上述分类有助于厘清纷繁复杂的行政批示现象,但有的分类还存在着不周延与不科学的问题,需要进一步改进。笔者认为,行政批示可初步分成以下四类:“有拘束力的批示”与“无拘束力的批示”;“效力对内的批示”与“效力对外的批示”;“内容明确具体的批示”与“内容抽象概括的批示”;“针对不特定多数人的批示”与“针对特定的人、特定事的批示”。其中“针对特定的人、特定事的批示”应当受到行政法学界的高度关注,因为这种批示将可能“外化”而对行政相对人的权利义务产生实际影响,在具体行政执法中,这种批示也可以称为“个案批示”,“个案批示”是否可诉是非常值得讨论的问题。当然第四种分类还可进一步细分。比如,以内容作为行政批示的分类依据,大致可以分为“审批性批示”“决定性批示”“步骤性批示”“指示性批示”等四种。审批性批示是指负责人对下级人员的请示表达同意、部分同意或不同意等个人观点或意见;决定性批示是指负责人针对请求内容经分析研究之后做出的决策性答复,这种批示常见于机关内部裁量异议之上;步骤性批示是指负责人做出的仅起程序衔接作用的批示;指示性批示是指负责人做出的在特定范围内具有较普遍意义的指导意见,这种批示一般针对较为宏观的事项,但与重大行政决策事项不同。

   (三)行政批示的范围

对行政批示范围的讨论,涉及行政法从什么角度来规范行政批示,同时也关涉哪些行政批示可以进入现行行政法由行政法来调整。因为政治学视角、行政管理视角和行政法视角关注行政批示的重点是不一样的。政治学视角和行政管理视角一般是这样表达批示范围的:作为一种文书形式,“行政批示”活跃于行政机关的管理活动中,且常常和其它正式公文形式混同,具有很强针对性、时效性和约束力,承办者必须认真落实,是维护领导权威、确保政令畅通的重要手段。批示文本一般可分为三类:一类是“请示”“汇报”之类的需要领导正式回复的文件;第二类是“传阅”性质的“工作简报”“内参”“通报”“专家意见反映”“智库报告”等文本;第三类是信件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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