王学辉:行政法秩序下行政批示行为研究

选择字号:   本文共阅读 169 次 更新时间:2018-10-17 13:01:21

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王学辉  

   行政批示的效力究竟如何呢?这是法律规制行政批示的一个重要问题。首先,行政批示一经作出即具有被推定为有效而要求经办人员予以尊重的效力。这种尊重来源于行政首长负责制领导体制,基于“个人经验+权力职务”形成的权威,在行政机关内部意思决定流程中,行政批示发挥着决定性作用。中国行政权的运行处在等级制的权力矩阵关系之中,上令下从的运行模式使得领导意志常常与机关意志出现混同。从批示的分类来看,行政法视角重点在于效力及于行政系统之外的行政批示,特别是“个案批示”往往具有决定行政执法程序的启动以及行政执法决定最终走向的效力。例如,根据《重庆市行政执法基本规范(试行)》(以下简称:《规范》),在行政强制中,行政执法人员须先向机关负责人书面报告。在机关负责人批准的基础上,方可采取行政强制措施。[25]如若机关负责人不予批准,行政强制程序便无法真正启动。同样,行政批示作为其职权范围内行使权力的一种重要手段,自然也有权要求下级人员遵照执行。我国《公务员法》第12条第5款对执法人员的服从义务进行了规定,[26]并且该法第53条第4款以禁止性规范的形式对该义务进行了确认。[27]再者,个案批示会对行政相对人的权利义务产生实质性影响。虽然个案批示并不直接以法律文书的形式触及当事人,但是,与行政执法有关的对外法律文书往往都是依据批示做出的,这种批示一经作出,执法人员必须予以落实。上述两个法条也佐证了个案批示“执行力”的存在。

  

四、对行政批示的法律规制


   行政公权力的行使本应在规则之下运行才具有合法性,有权必有责,用权受监督,失职要问责,侵权要赔偿,但现实的行政批示行为往往表现为隐蔽的状态,批示的范围、形式、程序和责任的承担都缺乏应有的规范,而且许多地方政府都出台了“红头文件”来加强对行政批示的重视和落实。[28]这种对批示本身和落实的极端重视,实际上强化了负责人个人权威的重要性,反映出了强烈的“人治”色彩。

   行政批示在实践中所表现出来的问题,说明将其纳入行政法治框架进行规范化治理非常必要。一般说来,行政批示的法律规制路径无外乎从立法、行政与司法三个方面进行。在现阶段要专门出台一部法律对行政批示进行规范不太现实,正如钱穆先生所言:“中国的政治制度,相沿日久,一天天地紧密化。一个制度出了毛病,再订一个制度来防制它,于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密,人才愈束缚。”[29]如何从司法视角或行政自制视角对行政批示进行完善,更具现实意义。

   (一)行政上的规制

   行政批示毕竟属于内部行政程序之一环节,通过行政自我规制更为合理,阿斯曼曾说:“有效权利救济要求对行政权力的监督由两段式的制度构成,即以对行政完整之法律监督为基本模式,以行政享有最终决定权,由行政系统自我监督为另一面向之监督。”[30]德国行政法教科书也说:“法律的约束性并非行政活动的唯一属性,……即使受最严格指令约束的法律适用活动在方式和方法方面也存在一定的自由。”[31]通过内部行政规范对行政批示进行规范既能防止司法权对行政权的过度干预,又不妨碍行政批示的内部控制。

   首先,“行政批示”既然不为《工作条例》所规范,各级政府及其职能部门在使用上也不统一。这种不统一主要表现为:批示形式不统一,批示内容不统一,批示程序不统一,责任不明确。对行政批示的合法性审查和责任承担也几乎是一片空白,目前尚没有见到因行政批示遭到问责的具体事例。因此,应当通过行政机关自身确立内部规则进行约束。如国务院办公厅于2004年曾发布《国务院办公厅关于做好国务院负责人批示件管理工作的通知》,对负责人批示的发布、实施、督促反馈等程序均作了详细规定,各级地方政府可以参照制订相关规范性文件,以加强对行政机关首长及部门负责人批示的统一管理。其次,建立行政批示的“内部备案审查制度”。明确备案审查的主体、审查程序、审查处理结果等内容,并做好内部行政备案与行政复议、行政诉讼制度的衔接。再次,应加强对行政批示违法、违纪行为的“内部问责制度”建设。即应当完善内部行政责任的追究主体、适用范围、适用对象、追责程序。这既有利于促进负责人法治意识的加强,知道自身权力的边界,行使权力时注重程序化与规范化,又能防止伪造批示现象的发生。

   (二)司法上的规制

   如何将行政批示行为纳入司法审查的范围,是值得研究的重要问题。虽然笔者并不主张所有的行政批示都具有可诉性,但其中的“个案批示”体现出的个人权力时常超越法律的规定经过“外化”途径而对行政相对人的权利造成损害。鉴于现有行政诉讼理论的局限,可先将行政批示中的“个案批示”纳入行政诉讼受案范围。

   中国行政诉讼法在确定一个行政行为的可诉性时,通说是以内部与外部、抽象与具体来作为判断标准的。[32]笔者认为,以这种理论来确定一个行政行为是否具有可诉性是有问题的。行政诉讼法典从来都没有规定内部行政行为不可诉,而是学术界自己总结认为内部行政行为不可诉。一个行政行为是否具有可诉性,唯一的判断标准并非它是内部行为还是外部行为、是抽象行政行为还是具体行政行为,而在于这个行政行为对行政相对人(公民、法人或其他组织)的权益是否产生了实际影响(权利义务的增加或者减少)。如果对相对人的权利义务产生了实际影响,不管是抽象还是具体、内部还是外部,都应当具有可诉性。因为诉讼的目的是救济权利,只要权利受到损害就必须救济。笔者认为,这个标准是有道理的,传统行政法理论中关于一个行政行为是否可诉的判断标准值得反思。

   其实,将行政行为区分为外部行政行为和内部行政行为是没有法律和法理依据的。虽然我国《行政诉讼法》中并没有明确规定“内部行政行为”这一概念,但在理论上这一概念却被用来解释该法第13条规定的受案事项的排除中第三项“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不可诉的原因。内部行政行为不可诉的观念也由此被广泛接受。笔者认为,这一通说将我国《行政诉讼法》中的“内部奖惩、任免决定”延伸解释为所有的“内部行为”,不仅强化了行政行为的内外划分,更是限制了行政相对人权益保障的范围。

   然而,在我国,无论从理论上和实践上,内部行政行为的可诉性都在不断被突破。在理论上,较早的著述在2004年就开始对内部行政行为的可诉性开展了研究。[33]其后,不断有学者对该理论提出批判。如有学者指出:“实践中有些行政行为很难绝对区分其是内部性还是外部性。”[34]还有学者指出:

   “如果不是因为复议和诉讼的受案范围问题,我们也就没有必要作内部行政行为和外部行政行为之类的分类。”[35]而法院在实践中也在不断面对这类问题,并试图做出突破。早在2000年海南凯立公司诉中国证监会案中,就体现出了这种内外划分在诉讼中的不适应性。[36]随着近年来民众维权意识的增强,这类问题暴露得越来越明显,内部行为不可诉的堡垒正在被逐渐打破,这和行政行为内涵的扩大是同步的,虽然这种进程可能很缓慢,但抽象行政行为不可诉已经被现行我国《行政诉讼法》所突破,内部行政行为可诉并不遥远。

   注释:

   *本文系重庆市社科基金重大项目“重庆市法治政府建设效果评估研究”(项目编号:2017ZDYY47)的阶段性成果。

   [1]《史记•秦始皇本纪》中载有:“天下之事无大小皆决子上,上至以衡石量书,日夜有呈,不中呈不得休息。”据考证秦始皇每天要批阅重达1石的呈文(1石大约为60斤),可见公文在当时政治秩序中的重要地位。参见霍蕴夫:《中国古代公文的起源与发展》,《宁夏社会科学》1989年第4期。

   [2]胡贲:《“负责人批示”:微妙技巧与传阅逻辑》,《南方周末》2017年7月1日,第8版。

   [3]参见孟庆国、陈思丞:《中国政治运行中的批示:定义、性质与制度约束》,《政治学研究》2016年第5期。

   [4]参见朱德米、杨四海:《负责人批示:个体权力与体制运行》,《中共福建省委党校学报》2017年第4期。

   [5]参见郑戈:《从负责人批示看中国法治》,《领导人文萃》2012年第7期。

   [6]参见秦小建、陈明辉:《论行政法上的批示》,《政治与法律》2013年第10期。

   [7]参见[美]马肖:《创设行政宪制:被遗忘的美国行政法百年史(1787-1887)》,宋华琳、张力译,中国政法大学出版社2016年版,第2-27页。

   [8]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(2002年增补本),商务印书馆2002年版,第962页。

   [9]参见前注[6],秦小建、陈明辉文。

   [10]参见前注[4],朱德米、杨四海文。

   [11]参见前注[3],孟庆国、陈思丞文。

   [12]我国《宪法》第86条第2款规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”我国《宪法》第105条第2款规定:“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

   [13]我国《国务院组织法》第2条第2款规定:“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。”我国《地方各级人大和各级政府组织法》第62条规定:“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”;“省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”

   [14]例如,《重庆市行政执法基本规范(试行)》第125条规定:“行政执法机关违反本规范规定的,由市、区县(自治县)政府法制机构责令限期改正;逾期未改正的,报同级政府予以通报批评;情节严重的,依照有关规定对行政执法机关负责人进行问责。”

   [15][美]彼得•布劳、马歇尔•梅耶:《现代社会中的科层制》,马戒、时宪奇译,学林出版社2001年版,第4页。

   [16][德]马克斯•韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第22、25页。

   [17]参见前注[15],彼得•布劳、马歇尔•梅耶书,第17页。

   [18]参见[德]马克斯•韦伯:《经济与社会》(上册),林荣远译,商务印书馆1998年版,第278页。

   [19][德]马克斯•韦伯:《经济与社会》(下册),林荣远译,商务印书馆1998年版,第243页。

   [20]“上级的命令违法时下级是否必须服从?对于这个问题的回答可能采取两种态度。第一种态度是坚持法治原则,认为遵守法律是公务员的责任,公务员对违法的命令有不服从的义务。第二种态度坚持公务员制度的组织原则。认为下级公务员服从上级是一个法律原则。……法国行政法院的判例采取折衷主义的态度。”王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2016年版,第223-224页。

[21]我国《公务员法》第54条规定:“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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