周士新:试论建构南海地区秩序的行为准则

选择字号:   本文共阅读 287 次 更新时间:2018-10-14 20:15:19

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周士新  
如处理海上偶尔相遇规则,维护海上航行与飞越自由等,以及促进可持续和包容性发展和海洋资源共同开发等。从机制建设上看,它与东盟会存在着工作关系,但并不从属于中国—东盟的框架之下,而是具有可以单独运行的组织机制,如领导人会议、部长级会议和高官会、联合工作组、专家组会议,甚至社会性的学术性机构和智库建设,如中国—东南亚南海研究中心,加强交流与合作等。从机构设置上,它不仅包括现在已经具有的热线联系,未来还可能建立相应的秘书处,协调促进海上安全信息交流、海上联合执法和海上互联互通建设项目等。在这种情况下,中国的“21 世纪海上丝绸之路”建设在南海地区就具有了安全上的保障,而南海地区安全稳定就存在经济发展的黏合剂和推动力。此外,南海合作机制还可以探讨设立南海生态保护区等项目,兼具保护海洋不可再生资源和与增进区域和平稳定的双重功能,符合所有各方的共同利益。③根据《联合国海洋法公约》,建设海洋保护区对所有国家都具有一定的吸引力和约束力。

   当然,“南海行为准则”案文磋商进程的成功和南海合作机制的最终建立仍面临多重挑战。首先,“南海行为准则”如何处理域外大国与南海问题相关方的关系问题。美国、日本、澳大利亚和印度等国家在南海地区的国际水道等方面也存在较多的安全利益和关切。对此,“南海行为准则”要保持较高的透明度,提升这些域外大国对中国和东盟国家合作促进南海地区安全稳定的信心,同时这些域外大国也要尊重11个国家达成的关于南海问题的政策立场,避免过度负面渲染甚至不负责任地横加干涉。其次,南海合作机制如何处理与中国—东盟合作机制的问题。如前所述,两者在主体构成和功能上具有较强的重合性。南海合作机制虽然强调合作的范围在南海地区,但具体范围仍难以确定,特别是在某一方认为不存在争议的地方。未来中国—东盟合作机制可能需要适当减弱或减少关于南海问题的讨论,而将之完全转移到南海合作机制中进行讨论和处理。与此相对应的是,中国—东盟海洋合作基金等原本属于中国与东盟合作范畴的项目,也可以纳入南海合作机制中。再次,南海“丝路”建设与“21世纪海上丝绸之路”建设的关系问题。由于“南海行为准则”的存在,中国与相关方在南海地区的丝绸之路建设会更具安全保障,可能更值得其他地区学习和借鉴。从目前来看,有政界和学界已经开始对建设“印度洋行为准则”表示了强烈兴趣。如果中国在印度洋地区与印度洋周边邻国达成类似“南海行为准则”的约束力文件,必将促进印度洋地区的安全稳定,有助于提升中国推进建设“21 世纪海上丝绸之路”的信心。当然,印度洋周边国家是否愿意这样做,还有待观察。最后,南海合作机制与东亚合作机制的关系问题。东亚合作系列领导人会议和外长会中的许多场合,特别是东盟峰会、东亚峰会和部分东盟+1领导人会议,往往会讨论南海问题。如果南海合作机制在促进地区和平与繁荣方面发挥巨大的推进作用,将极大地削弱这些会议对南海问题对地区安全影响的关注。同时,南海合作机制在应对一些涉及非传统安全威胁的问题上,可以和东亚合作机制进行协调,提升南海合作机制的知名度和运作效率,也减弱一些国家对南海合作机制在战略上的疑虑。

  

结语

  

   南海问题长期受地缘安全因素主导,导致“南海行为准则”磋商成为可能和必要,但这也会导致南海地区安全与经济上的失衡。中国推出的“一带一路”倡议,旨在推进中国与东盟国家的经济合作与融合,在很大程度上能对“南海行为准则”产生“再平衡”的效果。在与东盟国家围绕磋商和落实“南海行为准则”,加强政治安全领域协调与合作,增进相互信心和信任的过程中,中国也可以尽量将相关有助于加强安全合作、增进政治信心和信任的要素融入其中,并通过促进建设“一带一路”的成就弥补“南海行为准则”在经济合作上的缺位,使得中国与东盟国家在政治安全与经济两大领域建成两大“轮子”稳健前行。尽管“南海行为准则”案文何时才能磋商完成、相应的机制建设能否顺利实现还存在着许多困难,但“南海行为准则”与“21 世纪海上丝绸之路”在许多方面的契合性及其现实基础,都有助于促进南海合作机制建设取得成功。当然,南海合作机制在运作过程中是否会因为东盟国家更愿意使用东盟机制来处理南海问题,以及部分国家是否还会在南海地区制造摩擦,希望在与中国谈判解决领土主权争端时,争取更主动有利的位置,甚至是否会杜绝部分国家试图借助域外大国乃至国际第三方争端解决机制来处理领土主权问题,都有待中国与这些国家在建立信心和信任的过程中,能否顺利通过双边外交谈判的方式解决这些问题,或者潜在的南海合作机制在维护安全和促进发展上能否满足所有国家的共同目标。毕竟,无论采取何种方式,中国在处理南海问题的过程中,也是以国家利益至上为首要原则的,只是在政策宣示和实施手段上更加多样性、灵活性一些。当然,“南海行为准则”的磋商与落实,可能会让中国在南海地区处理和其他国家的关系以及其他国家之间的关系有了可以借力的工具,让这些国家认识到中国在维护南海安全稳定的决断与决心,以及促进地区经济发展的强大实力与能力。

   (本文注释略)

  

  

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文章来源:2018年第5期《亚太安全与海洋研究》

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