胡雪 项继权:乡村治理转型中基层政权公共性的重构

选择字号:   本文共阅读 1058 次 更新时间:2018-10-10 23:26

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胡雪   项继权  


摘要:乡村基层政权不仅包含行政学意义上的“乡(镇)”这一层级,还包含更为基层的村级组织。乡村基层政权是联系国家与农民的纽带和桥梁,其公共性关系到乡村公共秩序的公平正义,及所提供公共服务和公共产品的质量与覆盖面。从基层政权的视角审视乡村治理,乡村治理的失范问题本质上是基层政权公共性的不足。乡村基层政权在压力型体制下“唯上”的权力逻辑取向,自主性政治空间和自利性导向趋势,缺乏相应的行政和社会监督是其主要原因。当前,乡村治理秩序再生产的核心是乡村基层政权公共性的重构,具体可以从增强政府的合法性、权利的平衡性以及利益的相关性、公民成员的公共性精神和理性气质这三个方面作一些探讨。


在中国共产党第十九次全国代表大会上,习近平总书记讲到:“要全面建成小康社会,要坚决实施乡村振兴战略。因为农业、农村和农民的问题是关系国计民生的根本性问题,我们必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。”【1】加强广大乡村基层政权的基础工作,健全和完善自治、法治与德治相结合的乡村基层治理体系势在必行。乡村基层政权是联系国家与农民的纽带和桥梁,它直接面对和接触广大农民群众,落实党和政府的农村政策、促进农村经济、维护农村社会稳定和谐等方面有着举足轻重的作用。严格来讲,村基层政权并不仅仅只包含国家行政学意义上的“乡(镇)”这一层级,实际上还应该包含更为基层的村级组织。虽然从政府层级来看,政村并不在国家行政机构的正式序列范围之内,但实际设置上,行政村的组织结构仍带有很浓厚的“条条”色彩,即与上级政府机构对口的原则。其机构设置主要包括村党支部、民兵连、妇联和共青团等组织,这样的机构设置在一定程度上也依据了国家法律,国家政治权力发挥作用的微观组织基础。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村级组织有责任和义务协助乡镇组织进行村庄治理。从资源的分配与管辖来看,政村掌握着农村集体土地的管理与分配权,行政村区域内的经济、政治和文化活动有着直接的影响作用。因此,基层的村级组织不仅仅只是一个纯粹的“自治机构”,还应是一级具有准政府职能的行政组织机构。它兼具一定的政治功能与经济功能,在实际的政治运行中构成了农村基层政权的重要序列,带有一定的政权色彩。

乡村基层政权处于国家治理体系的末端,直接面对基层社会和广大农民,其治理能力的提高对基层政权的公共性建构意义深远。乡村治理转型的主要内容是乡村基层政权公共性的重构。有学者认为,政权的公共性是指: “政府作为公民权力的授予者,受公民的委托执行权力,应当以社会的共同利益和公民意志为依据,保障公共利益为立足点,以此来制定和执行相关的公共政策。”【2】建构基层政权公共性的本质含义是: 基层政权除了提供公共服务、实现农民的公共福祉,自身没有任何自利性目的和理由。它是基层政权合法性的关键所在,是基层政权实现现代转型的完整含义。【3】因此乡村基层政权公共性的建构也应该体现农村基层政权为广大农民提供正义的公共秩序、良好的公共服务,并增加公共产品的供给,努力实现农民群众的公共利益等特点。20世纪90年代以来,(镇)———村两级税费征收导致的农村基层政权治理性危机,随后进行的农村税费改革使得基层财政缺乏,基层治理面临财政支持不足与职能转型滞后的双重压力。在这种结构性张力下,村基层政权的公共性和合法性权威面临不断流失的严峻挑战。而这一现象也得到了众多国内外学者的经验性研究的证实。

O'Brien在研究农民维权抗争活动时发现,广大华北地区的大多数农民认可中央政府的政策,但对乡村基层政权的政策执行活动却是排斥的,认为他们是资源的掠夺者,成了一种信任的“差序格局”。【4】荣敬本等认为中国的政治体制为“压力型体制”【5】,这是村基层政权绕不开的一个制度环境。压力型体制下乡村基层政权的主要任务是应付上级考核,日常行政功能被遮蔽。【6】杨善华、苏红认为,基层政权已经深陷地方性经济发展的具体活动中难以自拔,这些基层政府甚至发展到主宰地方经济走向和命运的程度,它们已然成为谋利型政权经营者,在背离国家角色期待的路上越走越远。【7】这种现象被赵树凯称为乡镇基层政府制度的异化。【8】上述学者的研究比较关注乡村基层政权公共性缺失这一问题本身,论述和解释了税费改革之后,中国乡村基层政权的公共性与合法性发展状况的宏观走势,如何建构乡村基层政权公共性的问题也从宏观的国家层面着手,为我们提供了进一步研究的空间。因此,本文试图从基层政权的视角,审视乡村治理失范问题的本质,解决乡村基层政权公共性不足这一现实困境作一些探讨。


一、基层政权公共性:理解乡村治理的重要视角


“公共性”这个概念被广泛运用于政治学、哲学、管理学、经济学等研究领域。在《公共行政学研究》一书中,尔多归纳了“公共性”的三个层次的含义: 其一,在规范研究、哲学和法学层次上,国家或政府的视角出发,“公共性”涉及了国家主权、合法性和福利等此类研究主题; 其二,在经验层次上,可以从公共职能和公共活动的空间范围来界定“公共性”; 其三,还可以从政府行政活动或职能活动的角度来界定“公共性”。它与“私人性”的概念相对,体现了多数人的公共利益,强调了广泛积极的大众参与,是国家、政府或其他公共组织的职能或活动空间范围,于公众的事务活动领域。【9】周庆智认为: “所谓公共性,公民的意志作为政府制定公共政策或执行公共政策的首要原则,公民的共同利益得到切实的保障和实现。可以说,现代政府的公共性是其合法性的基础条件”。【10】

在现代社会,公共性是政府的合法性基础。【11】在整个政治学的发展历程中,政府的“公共性”意义深远,它是衡量政府公共活动的性质和基本价值取向的重要指标。研究的主要内容是政府在接受公民授权后,其权力行使怎样体现了公民的共同意志和公共福祉的最大化。【12】“国家作为‘公共权力’机关,因为肩负着实现全体公民的公共福祉最大化这一伟大使命,所以其‘公共性’更加明显。”【13】建构基层政权公共性的本质含义是: 基层政权除了提供公共服务、实现公民的公共福祉,自身没有任何自利性的目的和理由。它是基层政权合法性的关键所在,也是基层政权实现现代转型的完整含义。【14】因此乡村基层政权公共性的建构也应该体现乡村基层政权为广大农民提供正义的公共秩序、良好的公共服务,增加公共产品的供给,努力实现农民群众的公共利益等特点。


(一) 乡村基层政权公共性的基本理念


在基本理念层面上,乡村基层政权“公共性”是指其组织的基本活动应着眼于乡村社会的长期发展和民众的共同利益实现来开展,维护公平正义的公共秩序为根本目的。乡村基层政权的“公共性”应表现为对政权组织及公职人员政治行为的相应引导和规约,转变其基本政治观念和思想意识,并且要求基层政权的公共政策与执行应以公民的公共利益为基础。公共利益指的是社会成员能够共享的、非排他的共同利益,并不否定或拒斥私人利益,但二者也不是完全重合的,也会因矛盾和冲突而无法兼顾。

因此,衡量乡村基层政权活动是否满足“公共性”的基本标准是,公共政策的制定和实施是否考虑和维护了本管辖区域内公民的基本权利; 在政策制订过程中,公共舆论是否充分体现和表达了辖区内公民的选择偏好和意志; 公共政策的出发点是否超越了基层政权的自利倾向或“压力型”倾向,并切实考虑了政策执行后更为普遍的社会成员或社会群体以及社会发展的长远利益等。当然,对于公共利益的实现和增进,除了要强调基本的“维护”以外,对“有效增进”与“公平分配”也应该着重关注,这样才算是对实现公共利益的完整理解。乡村基层政权在进行资源分配和处理,如分配救灾款项、安置受灾群众时,应根据局部环境和条件的变化不断调整政策,在追求效率时更应该体现公平正义。

公平正义的社会秩序对于乡村治理而言,应是其最为根本的价值追求。离开了秩序的共同体,其他人生安全、财产自由等价值都失去了安身立命之本,任何社会的共同体都需要建立一种秩序来规范和维护内部的社会合作、社会关系并调节矛盾和冲突。正因为有了秩序,人类的公共生活才成为可能。但秩序是个中性的概念,有专制的暴力秩序也有民主的公平秩序。人们在社会生活和交往中,会反复地检验和不断地选择其合作或冲突的某些秩序,只有那些符合大多数成员意志的公平正义的民主秩序才会最终形成稳定的、合乎理性的行为准则。而具备民主的公平正义的秩序产生后,大多数社会成员会自愿地同意和维护它,使得这一公共秩序得以稳定和延续,与此同时该秩序也赋予社会成员自由发展和提升的空间,二者呈现出相互促进的良性发展趋势。由此可见,乡村基层政权的稳定和发展都离不开公平正义的合法秩序,只有借助于公共秩序的合法性才能获得自身的权威,同时也有助于政策的实施和落地。


(二) 乡村基层政权公共性的公共伦理


在公共伦理方面,村基层政权指向的是公共事务,其“公共性”强调基层公务人员要对辖区内的农民负责。1968年弗雷德里克·莫舍 ( FrederickMosher) 提出: “在公共部门和私人领域的所有词汇中,任一词是最为重要的。”【15】并将责任这一概念分为客观责任和主观责任这两个方面。客观责任源于法律、组织结构和社会对行政工作人员的角色期待,但主观责任却根植于行政主体对正义、良知和认同的信仰。【16】乡村基层政权中行政人员的责任是客观责任与主观责任的结合,它既包括每一个基层工作人员的职业理念和操守,也指向其工作态度、价值观与信仰应体现公共理性和社会精神。

在客观责任层面,负责任的乡村基层公务人员必须能够向农民解释和说明他们采取或不采取某种政治行为的理由,对这种特定行为的特定后果负责。客观责任在具体形式上应包括工作职责和应尽的义务这两个方面,对某人(集体) 负责是工作职责的体现,对某事(某一任务、人员管理和目标实现) 负责则体现了义务,这二者是客观行政责任的两个方面。但在实际的行政过程中,乡村基层公务人员的工作责任应表现为维护法律、拥护宪法、遵守公共行政管理角色的受托人性质,对基层政权的法律管制的根本目的是为了履行以公共利益服务为首要义务,而对法律负责则是不断提醒基层政权组织及其行政人员: 他们存在的目的就是为了代表公众的利益; 对政权组织的上级负责,因为“科层制是规范的责任结构和工具”【17】,乡村层的公务人员在科层制中不仅仅是被动地接受上级的指令,还应该包含系统地向上级传递信息,而有助于更加准确地描述问题,有助于上级行政组织制定更清楚、科学和可接受的解决问题的方案; 对公民负责,服务于公共利益的义务,所有的乡村基层行政人都要以是否符合公共利益为最终标准来衡量其行为是否尽到了责任。

在主观责任层面,乡村基层公务人员的责任感应源于其内心的态度、情感和信仰。推动他们善治行为的因素不仅仅是出于上级的监督和法律的要求,更重要的是态度、价值观和被理解成禀赋的个性特征等类似的一些内部力量。【18】这种责任感要求基层公职人员以此为信念竭诚为辖区乡民提供公共产品和服务,明确基层组织和公职人员的政治行为必须在行政伦理上满足“公共性”的基本要求,并在政策决策与执行的政府过程中,减少和规避特殊集团和个人的自利行为,最大程度地追求公共利益的实现。也许激发这些内部的精神力量的责任源头一开始来自外部的岗位标准和角色期待,但长时间不间断的训练、强化和社会化的影响,也容易将客观的标准内化为乡村基层行政人员内心的行为准则和良心操守。


(三) 乡村基层政权公共性的政治过程


在政治过程层面,乡村基层政权的“公共性”意味着在关涉公共服务和公共物品提供的集体行动中,存在着平等、有效的政策参与渠道和公开的决策机制与程序。平等、有效的政治参与渠道与平台,是乡村基层政权“公共性”得以实现的重要保证,也是其民主化进程的一个重要方面。中国宪法规定,公民有参与政治活动的权利。平等、有效的参与乡村基层政权的运行过程不仅能增强辖区内村民的政治活动能力与效能感,也能深化对基层政权的监督和纠错。广泛、真实的政治参与不仅是治理智慧的源泉,也是公共政策制定和执行的有力保障。公共政策执行最强有力的支持是受影响公民的同意和自愿服从,因为遵守政策规定就是服从他们自己。【19】基层政权政治参与的平等性本质上应该是保证基层组织成员尽可能多地参与表达和决策等,但这只是体现了公共性在“量”上面的要求,不足以达到其在“质”———参与有效性上的标准。虽然政治参与的人数不足以达到法定数量会引起政权合法性或决策合理性的质疑,但参与若缺乏对议程的实质性控制也会使民主仅仅流于形式而黯然失色。政治参与是否有效,取决于参与者本身的素质、对备选政策和他们可能出现结果的充分的知情等因素。

在乡村基层政权的场域中,“公共性”的获得和保证可以具体化为基层政府政策的制定和执行是否公开、透明,以便使受政策影响的村民能够充分及时地了解到相关的政策信息,并能与制定政策的基层政府进行理性的公共协商。乡村基层政府有责任和义务向农民告知或解释具体的政府行政活动近况,在听取了农民的意见和建议后,采纳合乎理性和审慎的政策建议,主动接受来自乡村社会的监督与检查。乡村基层政权获得或使用权力方式的公开性,不仅对行政权力起到监督和约束作用,还保证了基层政权运行机制的民主、规范和程序化。农民的利益与偏好能否通过民主的程序得到表达和整合,农民依靠怎样的系统性规则来决定公共政策的选择,决定基层政府公共物品和公共服务的提供,这都关涉到乡村基层政权运行方式的程序性。乡村基层政权的运行方式是符合程序性要求的,不仅为民主政治的有序性与合理化提供了有效的控制机制,还扩大了农民参与政治过程,使权利的法律和政治途径,保障农民权益的程序性同时,也提高了基层政权的效率,促进了行政主体的依法行政。【20】


二、乡村治理失范:基层政权公共性的消解


在中国地方政府的科层体制中,村基层政权不仅需要完成上级分配的纵向行政任务,承担较重的政治责任,还会因为缺乏相应的治理资源和治理权限,最终导致不能或不愿意为乡村社会提供公共产品或公共服务。其公共性不足的政治生态现状主要有如下表现:


(一) 乡村基层政权行政的“唯上”逻辑


中国压力型政治体制在一定程度上导致了乡村基层政权行政行为“唯上”的权力逻辑取向。“压力型体制”是荣敬本等学者对中国地方政府行政管理体制的特征概括,主要表现为在地方政府的科层体制里,上级政府经常会利用行政垂直权力,按照自身的意志来确定下级政府的工作任务和目标,并以责任制为网络通过一定的绩效评价以及政治、经济奖惩措施为动力杠杆将压力层层向下渗透和扩散以确保目标实现的行政决策的执行模式。【21】具体到乡村基层政权而言,县政府为了完成上级政府下达的各项指标,运用任务分解的方法和量化绩效考核的指标体系,把这些任务具体量化,层层分解并落实到具体的乡镇政府或村党支部和村委会,并且依据最后完成的结果进行政治、经济方面的奖惩考核。【22】在社会发展的动力机制转换过程中,这种压力型体制通过中央政府向地方政府分配权力以刺激不断完善责任制的积极性,是中国改革开放以来取得巨大成果的重要因素,也是中国现代化发展的关键动力。

改革开放以来,中国压力型体制逐渐演化成型,虽然有助于强化国家对于乡村基层政权的控制,但对乡村政权公共性的发展也带来了一些负面影响。一方面乡村基层政权作为政权体系的末梢,它对属于上级政府职权范围的事务和分配的任务指标是没有多少发言权的,并且经常处于缺乏相应治理资源的处境。乡村税费改革之后,国家越来越多地采取项目制形式来实现乡村社会的公共产品和公共服务供给。此时,一般农业型地区的乡村政府自身的财政汲取能力也大大弱化,可以说项目资金俨然已成为乡村政府开发建设的主要财政来源。由于项目制沿用垂直输入的体制路径,由此强化了“以县为主”的财政支出的权力。在基层治理的实践中,这种自上而下的资源配给方式决定了,各级基层政权获得资源和利益分配的权力和空间与其行政地位的高低成正比。项目制审批权限的上移改变了乡村基层政权在公共事务上的责任结构,扩大了县级行政部门的行政权威,也增加了立项或申报过程中设租寻租的可能性。【23】在县级政府的项目“指挥棒”下,乡村基层政权只能为了争取项目资金或项目补助而耗费大量的人力、物力和财力,为了与上级部门的相关项目配套,不得不增设许多“现代化”的部门【24】,造成构重叠,使有限的裁员更加困难【25】。与此相对的却是,农民真正需要的公共服务或公共产品,可能会因乡村基层政府资源有限而不能有效实现,基层公务人员也没有精力或动力积极处理基层矛盾,从而致使冲突难以解决,为今后的矛盾升级埋下隐患。另一方面,压力型体制下,村基层政权的主要任务是完成上级指标,为了应付上级的考核,日常的行政功能经常被上级的政治功能所遮蔽,容易转为“体制钻营”,经常用对付上级检查的手段就是财政“空转”、数据造假等【26】。


(二) 乡村基层政权的自主性与自利性


乡村基层政权面对上级政府和政策的权威,除了被动执行和贯彻外,还具有一定的自主性政治空间和自利性导向趋势。在行政体系内,层政府在承担来自上级政府层层压力的同时,也会根据组织自身生存和发展的需要,创造出有利的条件,因而又具有自利性的特点。【27】与社会变迁主要源于国家行政力量的侵蚀这样的主流观点【28】不同的是,张静【29】和赵树凯都认为乡村基层政权有很强的自主性,不仅可以通过一系列的办法来对付和规避上级的考核和管理,还可以根据自己的利益选择性地执行政策,而且,能够根据自身独特的政治合法身份的垄断优势,不断地卷入与社会的利益博弈中来,甚至直接与民争利,有明显的“自利性色彩”。【30】现代政府管理理论认为,政府不仅是公共利益的代表,内在地具有公共性的典型特征,且也是自身利益的代表,因而必然地具有自利性的利益导向。【31】欧博文( Kevin 0'Brien) 和李连江( Li Lianjiang) 的地方政府相关研究也表明了,中国地方政府行政体系中已然形成了一种“选择性政策执行”现象。所谓的“选择性政策执行”,是指层政权的公务人员在执行上级指令时,向于执行如经济、税收等“硬指标”,而忽如环保、公共服务等“软指标”。【32】


(三) 对乡村基层政权监督的缺失


乡村基层政权作为国家在基层进行治理的代表,其权力运用和政治行为没有受到国家体制和基层社会应有的监督和制约。从政府内部的分析进路来看,乡村基层政权通过国家授权成为国家政策的执行者,由于治理逻辑的技术性“水土不服”和压力型体制的权力滥用使其政治行为难以受到国家的监控。国家治理逻辑的技术性特征在一定程度上削弱了国家对乡村基层代理人的监控。对代理人的监控是国家能力的重要体现,同时也是基础性国家能力的一个重要方面。【33】税费改革之后,中国国家治理逻辑的技术性特征虽然规范了乡村基层政权的权力运行,弱化了国家对基层代理人的监控。基层治理逻辑的技术性特征主要有: 第一,重视治理方式的制度建设,强调治理方式的制度化和法律化,以科层级别的理性行政取代了旧有的动员型治理逻辑; 第二,在政策执行过程中,大大地降低了基层政权代理人的话语权与参与空间,以此来减少国家对基层政权代理人的监督和控制成本; 第三,在乡村的资源输入方面,项目制为其主要的配置方式,主要特点是标准化、专项化、规范化和技术程式化。【34】国家虽然降低了代理人的监控成本,但低成本并没有意味着高收益。【35】技术性治理逻辑对规范基层政府的权力运行虽然有一定的效果,但同时也应该看到,治理实践中,这些规范化的治理方式难以与非规则化的乡土社会相适应,反而因为“水土不服”催生出更多的规避责任的行为和策略【36】,容易架空乡村基层政权,弱其治理能力和现代化的发展。

乡村基层政权作为国家政权的最末端,在纵向的压力型政治体制内部,其政治行为并没有受到很好的监督和制约。在压力型政治体制下,上级政府对于下级基层政权的权力滥用和选择性政策执行是缺乏有效的治理手段的,只能依靠简单的上报数据标准来检查和考核基层官员政绩的优劣,也就是所谓的“数字出官”现象。【37】另外,压力型政治体制虽然加强了国家对基层政权的影响和控制,但实际上并没有改变国家无法实现直接控制乡村的目标。通过旧有的乡村权威间接控制乡村成为国家无奈接受的现实,这样就注定了国家中央政策在基层政权的实施效果会被大打折扣。【38】中国乡村基层政权中,乡镇的政策执行和落实很大程度上依靠村级组织的支持和配合才能落实和完成。由于对农村村级组织行政辅助功能的依赖,乡镇政权对农村党支部或村委会的一些影响不太恶劣的自利行为一般是睁一只眼闭一只眼【39】,有些乡镇在遇到较为严重的基层冲突利益事件时甚至结成“攻守同盟”和利益共同体,与农村政权开展“合谋”来应对县一级政府的检查和来自外部的压力【40】。

从政府外部的分析进路来看,政府权力受基层社会制约较少。在乡村基层政权与基层社会的影响关系上,一方面,村基层政权与社会之间未建立共同的利益关联,基层政府也因为缺乏嵌入型( embeddedness) 特征,而没有通过参与基层社会的日常生活来获得社会成员的认同和信任,它们之间的利益是分离的【41】; 另一方面,乡村基层社会对基层政权缺乏制度化、组织化的力量制约,并且各群体或成员对基层政权的影响也是不均衡的,因为个人关系和公共关系的混合而使得乡村基层政权被特定的利益左右,缺乏超越性与公共性。基层社会的利益诉求没有得到有效的表达,村基层政权提供公共服务和公共物品的压力和动力也就没有那么迫切和主动。【42】张静提出乡村基层政权对公共财产的“经营角色”这一观点,指出其运用公共身份合法从事经济活动的现象,是对公共职位的侵蚀,且加速了业已存在的乡村基层政权和社会利益的分离结构。【43】

乡村基层政权日益脱离原来的行政监督,但同时并未建立任何社会监督。它们以各种各样的形式正在远离国家利益———实现国家政权建设的目标,帮助国家权力向社会渗透; 同时也没有贴近基层社会的利益,反而离间了国家和社会———利用国家的名义侵蚀地方公共利益,导致乡村社会的公共服务和公共秩序的缺失。


三、乡村治理秩序的再生产:基层政权公共性的重构


中国国家权力的渗透与乡村基层政权的权威合法性没有现实同步建构。换言之,村基层政权建设在关注权力面扩张的同时,并没有强调政府公共性的夯实和纵深发展。上述所分析的压力型体制现状、基层政权的自利性和监督不足等原因,导致乡村基层政权对国家和基层社会利益的背离,在偏离现代政府职能公共性的道路上越走越远。然而,对于担负压力型体制沉重负担的乡村基层政权来说,重建政府的公共性———提供充足的公共产品与公共服务,显然有些力不从心。原因在于,力型政治体制盘根错节,传统权力结构与现实权力体制相互缠绕,重要的是能带来短期高效的政绩回报,由此可见,一劳永逸的改革动力稍显不足。根据对乡村基层政权公共性不足的现状描述可知,促进其政府职能的公共性,必须从以下三个方面着手: 转变乡村基层政权的权威来源,强其治理的合法性,打破压力型体制中基层政府权力导向的“唯上”逻辑; 增强乡村基层政府与基层社会之间的联系,形成政府与社会的“嵌入式”利益共同体,削弱乡村基层政权的“自利性”倾向; 从纵向的行政问责和横向的社会制约两个维度,加强对乡村基层政权的监督。在压力型政治体制中注入自下而上的因素,转变乡村基层政权的权威授予方向,实现农民通过理性协商的方式,参与到基层政权治理的过程中来,进而促进乡村基层政权的公共性与民主化建设,如是成为一种可行之路。


(一) 确定乡村基层政权的权威的社会性来源,增强其治理的合法性


鼓励农民积极参与基层政府的政治活动和公共决策,运用民主协商的方式促进公共协商过程的程序性和结果的合法性,转变乡村基层政权向上的回应方向。由当前单向度的回应上级考核任务、转变为既要回应上级考核,又要回应乡村社会农民需要的双向度回应,而且以后者为主要的回应向度。转变乡村基层政权回应方向,增加乡村基层政权的合法性与群众性基础,是国家治理体系现代化的重要内容。乡村基层政权的合法性很大程度上来源于乡村社会共同体对它的承认和认可。近代以来,中国地方权威的官僚化进程改变了地方权威的授权来源,地方权威“公共身份”的授权方向转移至国家行政系统。地方权威的“官僚化”【44】,深刻影响了地方社会的利益关系结构,而也深刻地影响了基于这一结构而建立的基层社会治理秩序。这种对“地方社会侵蚀”的现象,虽然使中央的政令容易下达,却容易堵住自下而上的利益传递轨道,造成基层“单轨政治”的问题,【45】20 世纪上半叶以来的各种基层政治制度改革,也都是在这个大背景下开展的。协商民主背景下,乡村基层政权权威的社会性来源,首先是出于农民自愿参与乡村基层社会的协商治理,其次是基于农民集体的理性讨论和反思的程序性过程。

在乡村社会的场域中,农民自愿、平等地参与到公共协商中来,达自己对公共卫生、医疗和教育等公共服务或公共产品的需求或意见。协商民主作为一种民主治理形式,具有巨大的潜能,能够有效回应多元文化和文化间对话的某些核心问题,并注重对公共利益的责任,促进政治沟通和不同政治话语的相互理解,听所有政治诉求,支持那些强调所有人需要与利益的具有集体约束力的政策。【46】在公共协商过程中,农民和基层政府都应该对自己的行为负责,除了平等地表达自身的偏好和观点,还应该尊重他人的意见,也有责任维护和促进公共利益。参与协商过程的公民承担者一系列的特定责任: 提供理由说服协商过程中其他参与者的责任; 对其他的理由和观点作出回应的责任; 根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议的责任。【47】因此,乡村基层政权组织及其工作人员有责任和义务,就农民提出的有关公共产品和公平服务的问题作出回应,并提供有说服力的理由和观点。根据公共协商过程中农民提出的观点和理由,修正协商结果以便大家共同接受,据此形成的促进乡村社会公共利益的公共政策,并且执行起来阻力也较小。因为“服从协商结果产生的公共政策,就是服从协商参与者本人”【48】。对乡村社会公共利益的强调和负责会增加乡村基层政权对其政府职能公共性导向和本质的重视,其协商治理的合法性也会因为与乡村社会政治经济利益的一致性和关联性而得到增强。


(二) 平衡乡村基层政权与乡村社会之间的权利关系,强乡村基层政权与乡村社会利益的一致性与关联性


协商民主是现代国家治理复杂性背景下的民主理论和实践的新发展,是参与式民主在当代的新发展。【49】通过公共协商不仅可以提高乡村基层政权协调矛盾、缓和冲突的治理能力,还可以化解基层政权“自主性”的困境,减少乡村社会对基层政权的监督不足,促进乡村基层政权与乡村社会政治经济利益的关联性加强。因为基层政府与乡村社会公共协商的内容是公开的,整个协商程序是公开的,表达理由和偏好也是公开的,加之政策建议也是公开的,农民可以通过平等、积极、理性地参与民主协商,加强对公共政策议程的知情和控制。在公共协商的过程中,基层政府公务人员的行为透明阳光,容易被监督,使得每个农民对基层政府的影响力都是一样的,不会因为与基层公务人员的亲疏关系而形成对公共议程的差序影响,由此产生的政策结果也较为公正。在这里,私人关系和公共关系得以有效的区分,在此基础上更易于形成制度化和规范性的公共规则,由此而形成的公共政策与乡村社会的利益会更为贴切。

对公共利益的责任和维护的强化,可以促使基层政府参与到乡村社会日常生活中来,通过过获得农民的认可和信任从而形成一种嵌入式的利益共同体关系。公共利益的实现一般关涉到乡村基层政府职能公共性的发挥程度,农民对基层政府满意度方面的考量不仅仅只局限于经济的发展,也开始侧重于政府提供的医疗卫生、社会保障、基础教育、环境保护等于基本公共服务有关的方面的表现。【50】民主协商要求基层政权围绕上述公共服务展开讨论、协商,乡村社会生活中动态跟踪公共服务的覆盖是否全面、分配是否均等以及由于政策限度而带来的意外结果,以便根据外部乡村社会的环境不断调试和匹配。如是而获得的来自农民的信任和认可促进了乡村基层政权的公共性与合法性。


(三) 培养农民的公共精神与理性气质,进政治共同体的形成


良好的公共精神是健康民主政治生活的基础,民主协商为乡村社会健康政治生活的建构提供了重要的路径。首先,基层政权决策前进行的公共协商体现了农民相互之间的尊重和关怀。每个农民都有权利参与自由、平等的协商过程,农民在此过程中有机会反思并更好地理解其公共服务方面的利益,也有机会形成更理性的观点和协商结果。公开讨论和公共协商极大地促进了平等的民主制度在乡村基层政权的运行,而平等原则也为均等地分配公共产品和获得公共服务提供了正当性的理论基础。其次,协商民主鼓励农民本着公共精神来考虑乡村基层政权的公共问题,通过鼓励协商的参与者———农民以一种更开阔的眼光来观察和审视涉及公共服务的问题,以此来抵消狭隘气量或眼光所带来的局限性,调和节制农民个人的需求。当遇到关涉公共服务问题内无法调和的道德价值分歧时,协商民主即使难以使这些价值相互兼容,但它能帮助农民参与者认识到对方观点在道德上的价值,农民之间和农民与乡村基层政权之间也就易于形成一种深层的相互理解,也为建立参与持续性合作行为奠定了社会信任的基础。最后,协商民主有利于纠正乡村基层政权集体行动时的失误。一个组织良好的民主协商论坛,会提供学习机会来提升个体和集体的理解。【51】

通过公开的辩论和驳斥,农民和乡村基层政权公务人员可以相互学习,认识到个体与集体间存在的各种误解或误差,对基层政府职能的公共性问题更容易提炼出经得起检验的新观点和新政策。总之,厘清乡村基层政权在国家治理体系中的权责关系,推进乡村基层政权治理能力的现代化是基层政权公共性重构的重中之重。


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