胡雪 项继权:乡村治理转型中基层政权公共性的重构

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2018-10-10 22:45:42

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胡雪   项继权  

  

   摘要:乡村基层政权不仅包含行政学意义上的“乡(镇)”这一层级,还包含更为基层的村级组织。乡村基层政权是联系国家与农民的纽带和桥梁,其公共性关系到乡村公共秩序的公平正义,及所提供公共服务和公共产品的质量与覆盖面。从基层政权的视角审视乡村治理,乡村治理的失范问题本质上是基层政权公共性的不足。乡村基层政权在压力型体制下“唯上”的权力逻辑取向,自主性政治空间和自利性导向趋势,缺乏相应的行政和社会监督是其主要原因。当前,乡村治理秩序再生产的核心是乡村基层政权公共性的重构,具体可以从增强政府的合法性、权利的平衡性以及利益的相关性、公民成员的公共性精神和理性气质这三个方面作一些探讨。

  

   在中国共产党第十九次全国代表大会上,习近平总书记讲到:“要全面建成小康社会,要坚决实施乡村振兴战略。因为农业、农村和农民的问题是关系国计民生的根本性问题,我们必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。”【1】加强广大乡村基层政权的基础工作,健全和完善自治、法治与德治相结合的乡村基层治理体系势在必行。乡村基层政权是联系国家与农民的纽带和桥梁,它直接面对和接触广大农民群众,落实党和政府的农村政策、促进农村经济、维护农村社会稳定和谐等方面有着举足轻重的作用。严格来讲,村基层政权并不仅仅只包含国家行政学意义上的“乡(镇)”这一层级,实际上还应该包含更为基层的村级组织。虽然从政府层级来看,政村并不在国家行政机构的正式序列范围之内,但实际设置上,行政村的组织结构仍带有很浓厚的“条条”色彩,即与上级政府机构对口的原则。其机构设置主要包括村党支部、民兵连、妇联和共青团等组织,这样的机构设置在一定程度上也依据了国家法律,国家政治权力发挥作用的微观组织基础。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村级组织有责任和义务协助乡镇组织进行村庄治理。从资源的分配与管辖来看,政村掌握着农村集体土地的管理与分配权,行政村区域内的经济、政治和文化活动有着直接的影响作用。因此,基层的村级组织不仅仅只是一个纯粹的“自治机构”,还应是一级具有准政府职能的行政组织机构。它兼具一定的政治功能与经济功能,在实际的政治运行中构成了农村基层政权的重要序列,带有一定的政权色彩。

   乡村基层政权处于国家治理体系的末端,直接面对基层社会和广大农民,其治理能力的提高对基层政权的公共性建构意义深远。乡村治理转型的主要内容是乡村基层政权公共性的重构。有学者认为,政权的公共性是指: “政府作为公民权力的授予者,受公民的委托执行权力,应当以社会的共同利益和公民意志为依据,保障公共利益为立足点,以此来制定和执行相关的公共政策。”【2】建构基层政权公共性的本质含义是: 基层政权除了提供公共服务、实现农民的公共福祉,自身没有任何自利性目的和理由。它是基层政权合法性的关键所在,是基层政权实现现代转型的完整含义。【3】因此乡村基层政权公共性的建构也应该体现农村基层政权为广大农民提供正义的公共秩序、良好的公共服务,并增加公共产品的供给,努力实现农民群众的公共利益等特点。20世纪90年代以来,(镇)———村两级税费征收导致的农村基层政权治理性危机,随后进行的农村税费改革使得基层财政缺乏,基层治理面临财政支持不足与职能转型滞后的双重压力。在这种结构性张力下,村基层政权的公共性和合法性权威面临不断流失的严峻挑战。而这一现象也得到了众多国内外学者的经验性研究的证实。

   O'Brien在研究农民维权抗争活动时发现,广大华北地区的大多数农民认可中央政府的政策,但对乡村基层政权的政策执行活动却是排斥的,认为他们是资源的掠夺者,成了一种信任的“差序格局”。【4】荣敬本等认为中国的政治体制为“压力型体制”【5】,这是村基层政权绕不开的一个制度环境。压力型体制下乡村基层政权的主要任务是应付上级考核,日常行政功能被遮蔽。【6】杨善华、苏红认为,基层政权已经深陷地方性经济发展的具体活动中难以自拔,这些基层政府甚至发展到主宰地方经济走向和命运的程度,它们已然成为谋利型政权经营者,在背离国家角色期待的路上越走越远。【7】这种现象被赵树凯称为乡镇基层政府制度的异化。【8】上述学者的研究比较关注乡村基层政权公共性缺失这一问题本身,论述和解释了税费改革之后,中国乡村基层政权的公共性与合法性发展状况的宏观走势,如何建构乡村基层政权公共性的问题也从宏观的国家层面着手,为我们提供了进一步研究的空间。因此,本文试图从基层政权的视角,审视乡村治理失范问题的本质,解决乡村基层政权公共性不足这一现实困境作一些探讨。

  

一、基层政权公共性:理解乡村治理的重要视角

  

   “公共性”这个概念被广泛运用于政治学、哲学、管理学、经济学等研究领域。在《公共行政学研究》一书中,尔多归纳了“公共性”的三个层次的含义: 其一,在规范研究、哲学和法学层次上,国家或政府的视角出发,“公共性”涉及了国家主权、合法性和福利等此类研究主题; 其二,在经验层次上,可以从公共职能和公共活动的空间范围来界定“公共性”; 其三,还可以从政府行政活动或职能活动的角度来界定“公共性”。它与“私人性”的概念相对,体现了多数人的公共利益,强调了广泛积极的大众参与,是国家、政府或其他公共组织的职能或活动空间范围,于公众的事务活动领域。【9】周庆智认为: “所谓公共性,公民的意志作为政府制定公共政策或执行公共政策的首要原则,公民的共同利益得到切实的保障和实现。可以说,现代政府的公共性是其合法性的基础条件”。【10】

   在现代社会,公共性是政府的合法性基础。【11】在整个政治学的发展历程中,政府的“公共性”意义深远,它是衡量政府公共活动的性质和基本价值取向的重要指标。研究的主要内容是政府在接受公民授权后,其权力行使怎样体现了公民的共同意志和公共福祉的最大化。【12】“国家作为‘公共权力’机关,因为肩负着实现全体公民的公共福祉最大化这一伟大使命,所以其‘公共性’更加明显。”【13】建构基层政权公共性的本质含义是: 基层政权除了提供公共服务、实现公民的公共福祉,自身没有任何自利性的目的和理由。它是基层政权合法性的关键所在,也是基层政权实现现代转型的完整含义。【14】因此乡村基层政权公共性的建构也应该体现乡村基层政权为广大农民提供正义的公共秩序、良好的公共服务,增加公共产品的供给,努力实现农民群众的公共利益等特点。

  

   (一) 乡村基层政权公共性的基本理念

  

   在基本理念层面上,乡村基层政权“公共性”是指其组织的基本活动应着眼于乡村社会的长期发展和民众的共同利益实现来开展,维护公平正义的公共秩序为根本目的。乡村基层政权的“公共性”应表现为对政权组织及公职人员政治行为的相应引导和规约,转变其基本政治观念和思想意识,并且要求基层政权的公共政策与执行应以公民的公共利益为基础。公共利益指的是社会成员能够共享的、非排他的共同利益,并不否定或拒斥私人利益,但二者也不是完全重合的,也会因矛盾和冲突而无法兼顾。

   因此,衡量乡村基层政权活动是否满足“公共性”的基本标准是,公共政策的制定和实施是否考虑和维护了本管辖区域内公民的基本权利; 在政策制订过程中,公共舆论是否充分体现和表达了辖区内公民的选择偏好和意志; 公共政策的出发点是否超越了基层政权的自利倾向或“压力型”倾向,并切实考虑了政策执行后更为普遍的社会成员或社会群体以及社会发展的长远利益等。当然,对于公共利益的实现和增进,除了要强调基本的“维护”以外,对“有效增进”与“公平分配”也应该着重关注,这样才算是对实现公共利益的完整理解。乡村基层政权在进行资源分配和处理,如分配救灾款项、安置受灾群众时,应根据局部环境和条件的变化不断调整政策,在追求效率时更应该体现公平正义。

   公平正义的社会秩序对于乡村治理而言,应是其最为根本的价值追求。离开了秩序的共同体,其他人生安全、财产自由等价值都失去了安身立命之本,任何社会的共同体都需要建立一种秩序来规范和维护内部的社会合作、社会关系并调节矛盾和冲突。正因为有了秩序,人类的公共生活才成为可能。但秩序是个中性的概念,有专制的暴力秩序也有民主的公平秩序。人们在社会生活和交往中,会反复地检验和不断地选择其合作或冲突的某些秩序,只有那些符合大多数成员意志的公平正义的民主秩序才会最终形成稳定的、合乎理性的行为准则。而具备民主的公平正义的秩序产生后,大多数社会成员会自愿地同意和维护它,使得这一公共秩序得以稳定和延续,与此同时该秩序也赋予社会成员自由发展和提升的空间,二者呈现出相互促进的良性发展趋势。由此可见,乡村基层政权的稳定和发展都离不开公平正义的合法秩序,只有借助于公共秩序的合法性才能获得自身的权威,同时也有助于政策的实施和落地。

  

   (二) 乡村基层政权公共性的公共伦理

  

   在公共伦理方面,村基层政权指向的是公共事务,其“公共性”强调基层公务人员要对辖区内的农民负责。1968年弗雷德里克·莫舍 ( FrederickMosher) 提出: “在公共部门和私人领域的所有词汇中,任一词是最为重要的。”【15】并将责任这一概念分为客观责任和主观责任这两个方面。客观责任源于法律、组织结构和社会对行政工作人员的角色期待,但主观责任却根植于行政主体对正义、良知和认同的信仰。【16】乡村基层政权中行政人员的责任是客观责任与主观责任的结合,它既包括每一个基层工作人员的职业理念和操守,也指向其工作态度、价值观与信仰应体现公共理性和社会精神。

   在客观责任层面,负责任的乡村基层公务人员必须能够向农民解释和说明他们采取或不采取某种政治行为的理由,对这种特定行为的特定后果负责。客观责任在具体形式上应包括工作职责和应尽的义务这两个方面,对某人(集体) 负责是工作职责的体现,对某事(某一任务、人员管理和目标实现) 负责则体现了义务,这二者是客观行政责任的两个方面。但在实际的行政过程中,乡村基层公务人员的工作责任应表现为维护法律、拥护宪法、遵守公共行政管理角色的受托人性质,对基层政权的法律管制的根本目的是为了履行以公共利益服务为首要义务,而对法律负责则是不断提醒基层政权组织及其行政人员: 他们存在的目的就是为了代表公众的利益; 对政权组织的上级负责,因为“科层制是规范的责任结构和工具”【17】,乡村层的公务人员在科层制中不仅仅是被动地接受上级的指令,还应该包含系统地向上级传递信息,而有助于更加准确地描述问题,有助于上级行政组织制定更清楚、科学和可接受的解决问题的方案; 对公民负责,服务于公共利益的义务,所有的乡村基层行政人都要以是否符合公共利益为最终标准来衡量其行为是否尽到了责任。

在主观责任层面,乡村基层公务人员的责任感应源于其内心的态度、情感和信仰。推动他们善治行为的因素不仅仅是出于上级的监督和法律的要求,更重要的是态度、价值观和被理解成禀赋的个性特征等类似的一些内部力量。【18】这种责任感要求基层公职人员以此为信念竭诚为辖区乡民提供公共产品和服务,明确基层组织和公职人员的政治行为必须在行政伦理上满足“公共性”的基本要求,并在政策决策与执行的政府过程中,减少和规避特殊集团和个人的自利行为,最大程度地追求公共利益的实现。也许激发这些内部的精神力量的责任源头一开始来自外部的岗位标准和角色期待,但长时间不间断的训练、强化和社会化的影响,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《云南社会科学》2018年第4期

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