吴新叶:实施精准扶贫政策需要“上下互动”

——与许汉泽、李小云商榷
选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2018-09-27 23:15:53

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吴新叶  

  

   摘要:精准扶贫已经实施多年,当下攻坚冲刺阶段所遇到的问题既不是源于政府投入不足,也同扶贫政策靶向不精准无关,而是目标群体的响应不充分造成的。从治理主体的角度判断,精准扶贫多为自上而下的科层制推动与实施,由于缺少自下而上的配合,难免遭遇到政策成本高、变相抵制与低度社会认同等窘境。“上下互动”能够克服当下科层制治理线性逻辑带来的负效应,从而有助于提升精准扶贫的有效性。

  

   精准扶贫是当前学术界研究的热点之一,大量成果既指涉价值层面的人本关怀,又有跨学科的实证对策或建议。总体而言,在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾这一时代背景下,学者们更多的思考是关于精准扶贫的发展模式与路径选择,如政治学者关注扶贫政策与国家建设,经济学者试图解决人的发展同市场之间的关系,社会学者则尤为关注贫困群体及其行为方式的社会影响。《探索与争鸣》2018年第2期发表了许汉泽与李小云的文章《精准扶贫:理论基础、实践困境与路径选择》(以下简称许文),这是一篇政治学视角的研究成果,以国家扶贫政策为观测对象,透视扶贫困境的产生根源及其破解对策。基于社会精准化理论、参与式发展理论、社会互构理论的充分支撑,两位作者发现:当前精准扶贫政策在操作上并不“精准”,扶贫政策在推行中出现了碎片化、条块化、运动式治理以及市场化导向等问题,认为应该在制度、思维模式和工作方法上加以改进。

   许文的发现和判断均是准确的,在扶贫政策实施主体、政策过程、政策动力与政策目标等层面有独到性,在一定程度上是对当下科层制治理模式的批判性分析。比如,一些地方推行的精准扶贫已经在事实上演变成为自上而下的政策执行过程,而不关心扶贫绩效。具体表现是偏好科层制,把扶贫当做政治任务,层级下达、部门掣肘、程序优先、替民做主等弊端抑制了扶贫的实际绩效。许文的贡献毋庸置疑,对反思当下精准扶贫中的科层制治理范式及其运用,为更深入地开展政策评估和部署下一阶段的扶贫工作安排提供了智力支持。

   但是,许文的发现和结论也存在片面性,且存在矛盾之处:一方面批判了科层制治理的不足,另一方面又在对策建议上提出了巩固科层制治理的思路。这种修正科层制扶贫的策略属于治标范畴。与此同时,许文提到的参与式治理理论并未为矫正科层制策略提供支撑的基础,殊为遗憾。本文认为,科层式扶贫有其不可替代的合理性,特别是在推行扶贫政策的过程中不能无视基层的政策响应,提升扶贫的治理绩效需要自上而下与自下而上的“互动”。基于此,本文提出同许汉泽与李小云两位学者商榷的立场与观点。

  

科层制扶贫需要来自于自下而上的政策响应

  

   许文是通过对云南J县和M县的调查结果而得出的结论,因此对当下精准扶贫困境的判断有充分的文献支持和实证调研的资料佐证。更值得肯定的是,作者在开展两个县的调查时已经有事先发展的理论命题为框架,对于精准扶贫过程和结果的检视展示出政策分析的全面性和整体性,使扶贫的动态过程与贫困县的真实情境得以呈现出来:“我们调研的国家级贫困县M县扶贫办目前工作人员只有5人,扶贫办主任由发改局局长兼任”,“扶贫部门在科层体系之中位于边缘的位置”(以下引文如无注释,均来源于此,不再一一标识)。在这个意义上讲,许文的研究发现同理论预设存在逻辑相关性,作者针对扶贫现象的解释都是对理论命题的响应,因此云南两个贫困县的观察结果具有外推研究价值。许文沿着“科层体系”的逻辑进一步演绎扶贫政策的落实:云南两个贫困县的扶贫政策及其落实,“采用的是自上而下的动员方式”,县级科层体系内部各个部门在落实扶贫项目时没有顾及基层实际,结果“引起地方政府与民众的冲突,甚至发生‘扶贫致贫’的现象”。当然,这种南辕北辙现象仅具有个案特征,在精准扶贫实践中不具有普遍性。

   借助公共权力与公共资源(典型如财政资源)的优势,科层制治理是迄今为止无可替代的精准扶贫的必然选项,也是优先选项。这是科层制本身属性使然,体现出可预期、可追责、透明和程序正义的治理特征。然而,科层制固有的弊端抑制着精准扶贫的绩效提升,意味着科层制存在建设性的完善路径。比如,任务导向与弱激励机制等,使扶贫政策执行的代理人倾向于“向上看”,而作为政策的目标群体(主要为贫困户)及其回应往往是被忽略的。必须承认,许文已经击中当下精准扶贫常规路径的要害,即抓住了科层制的权力机制及其在资源配置中的权威地位,但是许文的全部解说基本上囿于科层制扶贫的政策执行环节而展开,并没有把目标群体的“互动”纳入考量因素。作者关注科层制扶贫的单向路径,聚焦于扶贫资金使用、扶贫动力机制和市场导向等相关领域,至于贫困户和其他非科层目标群体并不是许文的学术关切。对于目标群体的缺席,本文认为是二位作者对政策对象的有意回避,并非是基于政策全过程角度的学术思考,因而其结论是单向度的、非闭环的政策建议。

   在许文中,科层制的组织分工、资源的权力配置方式、弱激励机制、国家的相关扶贫规章制度等要件,都得到淋漓尽致的展示。比如,关于组织分工,许文介绍了M县的两套机制:“省州县乡四级领导”和“选派新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村官‘四支队伍’来开展精准扶贫工作”。这个权力系列明晰、层级节制显著、“官”色彩突出的扶贫机制凸显了政府唱独角戏的单向特征,并没有自下而上的响应“互动”环节,难以形成共建共治共享的格局。但是,精准扶贫的终极目的是通过政策靶向解决贫困群体的民生问题,在目的论的治理价值角度则是为了人的发展。许文由于没有考量这一价值指向,因而仅在政策起点上突出了目标群体的地位,却在政策终点上忽略了政策目标群体的存在。

   可以想象,只要扶贫政策的目标群体成为“他者”,扶贫实践的结果就是不完整的。理论上,这一结果同科层制治理逻辑是因果关系,因为单向度的科层制扶贫只是强化了国家主导的地位和作用,如项目扶贫是政府主导,无需得到村民的响应甚至无需他们的同意;“一对一”帮扶干部是上级安排的,甚至何时下乡扶贫也无需被帮扶对象“操心”;异地扶贫安置搬迁、产业扶贫等也是如此,尽管科层制代理人都坚持自愿的非强制性原则,但在扶贫决策环节都无一例外地呈现出程度不同的“群众缺席”现象,客观上强化了科层制的权力惯性。许文恰恰在强化这种惯性作用,如强化扶贫队伍管理、财政投入的政策完善、问责制的细化与落实等,突出了自上而下的特征。可以想象,只要自下而上的反馈(回应或配合)是缺失的,扶贫政策过程的相对排他性就难以避免。这是许文路径选择研究中的一大缺失。

  

生活方式:“上”对“下”的政策改造及其领域

  

   同政策改造人们的生活方式相比,许文更倾向于通过科层制扶贫及政策执行来改造贫困群体的物质生活状况。这种立场有合理性,但亦存在片面性,集中表现为许文忽略了扶贫政策的靶向需聚焦于改造贫困群体的生活方式。理论上,人们的生活方式同生产方式是一对矛盾关系。在《德意志意识形态》中,马克思恩格斯明确指出:生产方式是社会得以存在的基础,是社会发展的动力源泉,“更确切地说,它是这些个人的一定的活动方式,是他们表现自己生命的一定方式、他们的一定的生活方式。个人怎样表现自己的生命,他们自己就是怎样”。这里,马克思主义把个人的生活方式规定为全部社会生活领域和过程,是生产方式的目的指向。肖瑛的社会制度比较研究也发现,科层体制、国家法律及其他正式规范都可以纳入到制度体系中考察,而这些“制度一经发布和实践就能重塑生活”,无论是权威对现实的回应,还是政策对生活的有意识塑造,那些被贴上“传统”或“落后”等标签的东西都会成为被制度改造的对象,这就是制度的理性特质。单就公共政策而言,政策群的规模越大、政策链条越长,则政策理念与政策导向就越是清晰、政策改变现状的形态与功能越是能够体现出一致性。必须指出的是,政策作为制度的有机构成,从来也不掩盖其改变现状的初衷和能力,扶贫政策也不例外。

   许文已经发现扶贫政策的短板效应,并建设性地提出矫治的对策,但并未提及政策对生活方式的改造功能和改造能力。许文关注的是科层制在精准扶贫领域的部门协调与协同治理以及工作方法创新,其学术兴趣点是科层制及其治理方式的改进。许文认同并坚持贫困治理需要国家等外在机制的积极干预,这一立场是值得肯定的。正如前文所述,许文由于没有回到政策目标群体的治理本位上来,因而忽略了扶贫政策改造生活方式的价值。本文认为,扶贫不是一蹴而就的过程,解决民生问题只是扶贫的阶段性任务,从长远看宜将扶贫举措同改变贫困群体的生活方式结合起来。

   全面评估这一问题,改造生活方式既受制于诸如地理环境、政治法律、思想文化和社会心理等外部环境的影响,又直接同贫困群体的微观生活场域息息相关。科层制(含体制机制与政策等)在系统内的部门整合、低激励效应、跨边界合作等不同层面显示出局限性,却天然具备改造生活方式的功能和能力,其作用机制至少包括以下四个方面:

   首先,改造生活环境,目标是建设生态扶贫的外部支撑模式。犯罪学的破窗效应启示人们要注意环境建设,加强社区环境营造客观上保证了社区安全质量。以环境建设来引导人们转变生活方式,这在历史上有过成功的治理经验。比如,1957年消灭血吸虫病被当做是“一项严重的政治任务”,中共利用强大的科层体系力量强化政治动员的约束力,“全民动员,全党动手”,把环境治理和饮食习惯改变列为优先项,最终取得了显著成效。当下,以异地搬迁脱贫和生态保护脱贫为特征的环境改造举措,也借用了类似的动员机制,殊途同归于改变贫困群体生活方式的目的。无疑,通过环境改造而达到脱贫目标还只是一项尝试,可能经过很长时间的投入之后仍然收效甚微。许文列举的“扶贫致贫”现象是因为政策不当导致贫困反复的结果,在以往的治理实践中也不乏惨痛的教训:在全国很多地方,急于脱贫的地方政府上马了一些污染严重的项目,短期利益换来的是当地居民健康受损的代价,很多人因病返贫致贫。这种“扶贫致贫”现象其实是环境恶化之果,尤其值得推广产业扶贫、开发扶贫政策时加以注意和避免。

   其次,改造贫困群体对生活的认知与习惯,目标是政策对象群体能够在体验中自觉接受反贫困的各种行为准则与行动方式。当前,精准扶贫实践中存在的大量问题都有一个共同特征,即缺少自下而上的充分“配合”。出现这种“上下”断裂现象的成因是多方面的,但结果则是对现有精准扶贫制度的销蚀或破坏,甚至出现“干部干、群众看”等怪现象,加大了科层制治理的难度。比如,在很多连片特困地区,由于自然禀赋差异太大,需要异地搬迁才能实现脱贫,但在政策实施过程中,搬迁群众由于缺乏对现代社区生活的认知,在简单体验之后便选择重新返回旧址。来自贫困户的这种“抵制”现象表明,现有扶贫政策并没有改变人们的行为准则,其行为方式同现代生活产生了反差,因而导致治理贫困的失灵。

再次,将贫困群体的生产方式革新同生活方式改造结合起来,提升能力、激活潜力。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)对此作出部署:“坚持群众主体,激发内生动力……处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系,……增强贫困人口自我发展能力。”在这个意义上,当前的精准扶贫显然有大量工作要做,这是因为政策的激励与塑造功能远未得到开发。比如,发展养殖业是精准扶贫的有效手段,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《探索与争鸣》2018年第8期

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