吕忠梅:环境法回归路在何方?

选择字号:   本文共阅读 99 次 更新时间:2018-09-26 01:06:36

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吕忠梅  

   【摘要】 本文从理论与实践两个维度对当前我国环境法学研究中的几个核心命题进行了阐述。文章以有效回应我国生态文明建设与法治实践为价值方向,以环境法与传统部门法关系的分析为主线,提出了让环境法研究回归法学思维、法学方法、法学语言的方向性论断。核心观点包括:环境法起源于对生态环境问题的法律应对,但不同法治资源与学术传统供给下,环境法具有不同的实践与学术样态;中国的环境法学应植根于中国已有、既定的法治发展土壤,高度重视科学理性与法律理性的共建,高度重视法律技术对法律目的的形态塑造,以生态环境的有效改善、环境公共产品的有效供给、环境权益的有效保障等为直接目标,加强部门法之间的协调与沟通,促进中国环境法学研究学术品性的提升。

   【中文关键词】 环境法;学科属性;部门法关系;法律关系;环境权

  

   目 次

   一、环境法的家在哪里

   二、环境法的艰难回家之路

   三、环境法如何建设新家

   四、环境法如何与法律家族成员相处

  

   在中国改革开放以来丰富而宏大的法治与法律实践中,法学研究思想、理念外部供给日益多元化,环境法的学科性质、学术秉性、研究路径等已经超越了经典教科书的定义,研究者在理论与实践之间时常感到困惑,有时甚至迷遁。我希望能够以法律人的身份、以“回家”的温脉情怀来讨论“环境法与传统部门法之间的关系”这个严肃的命题,从理论和实践两个维度展开对环境法学发展方向和路径的思考。

  

一、环境法的家在哪里


   当前,我国最突出的环境污染问题有三:大气污染、水污染、土壤污染,为治理这些突出环境问题,国务院陆续出台了“大气十条”、“水十条”、“土十条”等政策性文件,[1]自然科学与社会科学也都在跟进研究。从法律调整社会关系的视角观察,环境问题尤其是污染问题引发的社会冲突呈分散、多发、区域影响、社会心理效应等特征。[2]社会公众在环境问题上主张权利的事件越来越多,因环境问题引发的社会风险在某些地区有增大趋势,“环境维权”成为“热词”。

   根据我们对因环境污染导致的群体性事件的调查,[3]“环境维权”事件从性质上可分为抗争性维权[4]与预防性维权[5]两类。抗争性维权是指环境污染带来的后果已严重损害人的身体健康或财产利益所引发的个体或群体环境性事件。此类事件发生和政府处理的基本逻辑是:企业排污、环境污染、群众受害、政府买单。预防性维权是指公众或个体因担忧建设项目影响所在地区的生态环境而在项目未规划设计或审批阶段即介入表达反对或不满的事件或情态。其基本演进路线是:企业欲建设、群众恐慌、社会抗争、政府停建。这两种维权形式都引发了社会的不稳定,甚至发生了一定范围内剧烈的社会冲突,破坏性很强。但是,目前对两类事件的处理,基本不在法律思维和法律方法之内。就事论事、以平息事态和舆论为目标,没有考虑建立真正的长效机制或者纳入制度化安排。环境法在处理环境污染引发的社会矛盾方面为什么不能发挥作用,这是环境法学者应该认真思考的问题。

   2009年,我带领国家社科基金重大项目《环境友好型社会中的环境侵权救济机制研究》课题组对2003至2008年全国环境司法情况进行了调研。收集整理了全国30个省(区、市)的法院受理的环境案件,并与全国同期收结案数量进行比对,发现了两个问题:一是环境案件的数量非常少。环境民事案件仅占0.04%,环境行政案件占20.69%,环境刑事案件占1.09%。二是即便这么少的案件进入了司法程序,法官也很少以环境法律为依据裁判,主要是依据民法、民事诉讼法、行政诉讼法和刑法、刑事诉讼法裁判案件。[6]我们当时认为,是因为没有环保法庭造成的结果。但到2014年,我带领的最高法院重大调研项目《环境司法专门化研究》的课题组,去了贵州、江苏、云南等已经建立环保法庭、环境司法专门化推进比较好的地方,结论还是法官很少以环境法律为依据裁判案件。即便用环境法律制度,主要也是在对污染事实的认定部分。[7]结果令人惊讶:为什么环保法庭的案件审理中法官依然不用环境法?今年,我带领《中国环境司法发展报告(2015-2017)》课题组,对近万份环境资源民事裁判文书、近2万份环境资源刑事案件裁判文书、5000多份环境行政裁判文书进行了分析,结果依然是裁判文书中极少援引环境法律、法规。[8]为什么会出现这种状况?环境司法专门化错了吗?

   现状迫使我们思考:从1979年制定《环境保护法(试行)》到现在,全国人大常委会通过的环境资源法律已经超过30部,如果这么多的法律不能为法官提供裁判依据,这些法律还姓“法”吗?由此,我想到了侯佳儒教授提出的环境法的三个隐喻,他认为环境法与法律家族的关系将经历流浪者、革命者、守望者三个阶段。[9]我要问的是,中国的环境法要回家吗?流浪到什么时候才要回家?是自己要回家还是被人请回家?这是每一个环境法学者都应该做的问答题。为了回答这些问题,我们可以观察几个有意思的现象:

   (一)环境问题产生的决定因素

   经过多年的研究,许多国家的经济学家和政治家一致认为,虽然可以把产生环境问题的原因归结为市场失灵、政策失误、科学不确定性以及贸易影响等,但起决定作用的是制度安排上缺乏对环境与自然资源价值的全面认识以及权属界定不清晰。换言之,当使用自然资源的决策人物忽视或低估环境污染和生态破坏给社会带来的代价时,就会出现环境问题。[10]这意味着环境问题产生的决定性因素是制度安排缺失,核心是环境资源权属界定不清。权属问题涉及生产力和生产关系两个方面,是经济学与法学都必须高度关注的问题。

   (二)环境法产生的不同路径

   环境法兴起于西方发达国家,这是不争事实。中国环境法产生于20世纪70年代,也没有异议。但我们观察西方国家环境法和中国环境法产生的历史时,却可以发现路径不同,环境法与传统法律之间的关系也有差异。在西方国家,基本上是先有成熟的法治体系后有环境法。环境问题尤其是大规模环境污染爆发之初,大多作为一种纠纷进入法院,法官们力图在侵权法范围内解决;但想尽办法也无法圆满解决,导致环境社会运动,[11]催生专门环境立法,此时的环境立法大多具有危机应对性质,创造了很多原来的法律没有也不可能有的制度。这些法律经过几十年的发展,也在逐步完善。[12]专门环境立法出现后,环境法与传统法律的关系开始受到关注,许多国家对民法、刑法进行了修改,以体现环境保护的要求。在这些国家,司法机制通过诉讼程序、个案正义来协调环境法与传统法律的关系有非常大的作用。

   中国环境法的产生似乎走了一条与西方国家相反的道路。以环境法与民法为例,我们1979年颁布《环境保护法(试行)》,《民法通则》1986年才有。到2015年启动《民法典》编纂时,我们不仅有30多部环境资源方面的法律,而且多部法律已经过三次修订。中国先有环境立法后有民事立法,而环境立法采取“管理法”[13]模式,给司法提供的依据很少。西方国家通过司法机制、诉讼程序协调环境法与传统法律关系的情形在中国很长时间内没有发生。

   比较就可以看出:西方国家环境法是沿着“司法救济失灵——专门环境立法——修订民法”而产生的,中国环境法则相反,是“专门环境立法——制定民法——司法救济”的路径。这表明:虽然西方国家和中国的环境法所要调整的社会关系是相同的,但国情不同、治理机制不同、法律授权方式不同、立法顺序不同,我们在研究环境法时不能不关注这些不同。

   (三)对环境法立法的特别偏好

   在环境法治体系中,环境立法具有重要的意义。尤其是作为新兴法学领域,专门立法既是环境法学科得以建立的基础,也是环境法学研究的重要对象。现代中国,也的确需要以立法形式来宣告国家责任和公民权利、建立监管体制、确立制度体系、明确法律后果。我担任全国人大代表十五年,有关环境资源立法议案连续多年排名都在第一或第二,比如要专门针对雾霾制定法律、要制定铅污染法,等等。

   如果说,人大代表来自社会的不同阶层,表达不同的利益诉求,提出立法议案是正常现象,那么,环境法研究只关注立法则令人忧虑。现有的环境法学研究成果立法思维偏重,存在以立法为研究导向、满足于构建自洽的理论体系的现象。这种研究不仅基于“立法万能”思维,而且逻辑非常奇怪,我将其归结为“中国的环境问题很严重——已经出台了政策文件——外国有相关法律——中国必须立法”。我不反对进行立法研究,但研究立法也必须记住“法律的生命在于实施”。立法是一种以利益协调为核心的政治选择过程,对利益关系的分析与判断、利益边界的划分、利益保护程度的确定、利益救济机制的运用等,是立法研究所必须解决的问题。如果只是简单的研究政策条文的法律形式转换、对外国法律制度的照搬,并不是立法研究。

   (四)环境法学研究与实践脱节

   环境法学经过三十多年的发展,取得了很大成就,必须充分肯定。正是因为有环境法学的活跃,才有环境立法、执法、司法实践的迅速发展,也不容置疑。但是,学术发展的动力在于不断反思与检讨。从这个角度来看,环境法学研究一个十分突出的现象就是理论对实践的指导、引领功能发挥不足。严重的说,就是理论与实践脱节明显。我举三个例子:一是环境法体系,理论上都认为我国已经形成了环境立法体系、环境法律制度体系。但在立法实践中,第十一届全国人大常委会宣告的已经基本建成的“中国特色社会主义法律体系”[14]中,没有环境法的位置。二是环境案件的裁判,我们提出的理论法官们不用或者用不上,以立法思维为主的环境法理论供给很难满足法官的需求,环境法解释理论或者环境法解释方法在环境法学中几乎还是空白。三是现有环境法规范主要是授权相关行政部门环境执法,基层环境执法人员困扰很多,大而化之的理论不能为基层执法者“解渴”。

   这些现象,都会触及环境法学的知识体系或者学术命题体系的根本。中国环境法学研究必须实现从事理分析到法理分析的转变,正是在这个意义上,我认为环境法要“回家”,即运用法律理性观察、思考、分析、解决环境法问题。

  

二、环境法的艰难回家之路


   (一)环境法的法律属性

   环境法之所以会被“逐出家门”,是它自出生起就有许多为传统法律所不接受的东西,甚至有人认为它不是法律。比如,环境标准在环境法体系中占据重要位置;按日计罚、按数量计罚等多罚制度[15]超越“一事不再罚”原则;等。如果以传统法理学中的调整对象和研究方法作为认定环境法是否独立存在、发展的根据,很难承认其“法律”地位。还有,环境法最大的特点是“诸法合体”。当然不是法律史上的“诸法合体”,[16]而是从调整机制上看,环境法综合运用了多种法律手段调整社会关系。[17]由此导致了环境法是不是独立法律部门的争论。我以为,环境法应该成为一个独立的法律部门,但环境法学可能较难称之为部门法学,需要将两者进行区分,否则会混淆许多问题。

关于环境法的学科属性,近年来有两种值得关注的看法。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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