富晓星等:“教育权利”VS.“大城市病”

——流动儿童教育获得的困境探究
选择字号:   本文共阅读 579 次 更新时间:2018-09-25 01:53:13

进入专题: 教育权利   大城市病   生存教育   流动儿童   教育获得  

富晓星   冯文猛   王源   陈杭  

   内容提要:进入21世纪以来,随着“两为主”政策的逐步落实,确保流动儿童在流入地平等地享有教育权利这一目标正在逐步实现。但与此同时,为了消除人口持续集中带来的“大城市病”,教育正在逐渐成为近两年特大城市严控人口的政策选择。这种不同政策体系的目标冲突,带来了特大城市流动儿童教育获得中的现实困境。基于2015年11月至2016年6月在北京市进行的针对打工子弟小学和公办小学的流动儿童及家庭的经验性研究,本文旨在对特大城市流动儿童教育获得的影响因素及动态关系,不同政策体系的实际演绎过程,以及教育困境的具体作用机制进行剖析和阐释。研究发现,在存在不同政策体系目标冲突的情况下,地方政府在具体政策实施中进行了趋利避害的理性选择,打工子弟小学的流动儿童由于“人(学)籍分离”,“钱随人走”政策很难实现;公办小学的流动儿童虽可享受到教育政策福利,但教育机会的获得有诸多限制。这种教育不平等的出现,是国家教育公平政策、国家新型城镇化政策、特大城市可持续发展、个体家庭背景及社会资本在实践中综合作用的结果。

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一、问题的提出

  

   改革开放后特别是20世纪90年代以来,随着大规模农村人口进城务工经商,随迁子女即流动儿童①的数量日趋增多。2010年第六次全国人口普查时,我国流动儿童约为3 610万人,留守儿童约为6 973万人,两者数量之和过亿,占全国儿童总数的38%(段成荣,2015)。流动儿童的绝大部分处于学龄期,在以地方政府作为教育筹资和服务提供主体的制度安排下,流动儿童的教育问题日益引发社会关注。这一庞大群体的教育,不仅关乎个人层面的教育获得与未来发展,更关乎国家层面促进城乡教育公平、保障公民基本权利以及维系社会良性发展的实现。

   近年来,中央政府出台了一系列政策(下文会详述),投入大量经费以保障流动儿童的基本教育权利。根据国务院教育督导委员会办公室2015年发布的报告:2014年,全国进城务工随迁子女在校生达1 294.7万人,在公办学校就读的随迁子女占到79.5%,随迁子女的入学问题基本得到解决。但问题是,这一比例分布在全国并不均衡,在人口集中的特大城市②,随迁子女进入公办学校面临着更大障碍。本研究的前期调研发现,在流动人口跨省流动比较集中的特大城市(北京、上海、广州等),一部分在民办打工子弟小学(以下简称“打工子弟小学”)上学的流动儿童很难享受到“钱随人走”③的政策福利,另一部分流动儿童则在公办小学的教育机会获得上面临重重阻碍。这些情况的发现,激发了本研究的问题意识:何种因素,以何种机制导致国家教育政策不能落“实”在流动儿童身上?

   社会个体接受教育的实际状况,可以看作是国家、地方、个人及家庭三方力量共同作用的结果。鉴于此,上述问题意识可分解为以下具体研究维度和研究问题:(1)国家—地方维度,中央政府的教育政策在向地方贯彻实施过程中,遇到了哪些阻碍?国家在政策制定,与地方在政策执行过程中是否存在张力?如果有,这些张力的根源是什么?(2)国家—地方—个人维度,在国家—地方政策存在张力和冲突的状况下,影响流动儿童进入公办学校的决定性因素是什么?这些因素又以何种形式体现出来?(3)个人—地方维度,面临实际入学障碍,流动儿童及其家庭采用了什么样的应对策略和措施?(4)个人—国家维度,流动儿童及其家庭对于教育权利的诉求是什么?他们对促进政策落实有何建议?

   秉承上述问题思路,本研究先对近些年来的国家教育政策和城镇化政策进行简单梳理,这既为本文提供重要的政策背景,又有助于厘清问题的分析脉络;再介绍流动儿童教育的理论背景,并结合本文的研究问题,纳入教育社会学和组织社会学的交叉视角;最后辅以经验研究的论述,提出本研究的学理贡献和实践意义。

  

二、政策的冲突


   流动人口群体,是在20世纪80年代,随着农村经济改革释放出大量剩余劳动力,户籍制度逐渐松动以及城乡差距进一步拉大的背景下产生的。人口的大量流动带来了快速城镇化;同时,城镇化的相关政策也影响着人口流动。20世纪90年代中期以来,人口流动的家庭化特征日趋明显。在这一背景下,流动人口子女的教育问题日渐突出。从上述人口流动的经济社会背景不难看出,一方面,流动儿童教育问题需要放在城镇化这一宏观背景下加以考量;另一方面,流动儿童教育本身又是国家教育政策直接调整的对象。因此,对于流动儿童教育相关政策的脉络梳理,需要分别从教育和城镇化两方面入手,分析改革开放后这两大领域政策的演变轨迹及内在逻辑,在此基础上拼贴出流动儿童教育当前面临的政策困境。

   (一)国家教育政策的变化

   针对流动儿童的教育问题,中央的战略规划和定位可分为三阶段:(1)1986-1998年:从严格控制到流入地有条件接收;(2)2001-2006年:将流动儿童教育纳入流入地教育发展规划、列入教育经费预算;(3)2010年至今:保障流动儿童基本公共教育服务权利,并向“同城待遇”转变,促进城乡教育公平。在当前这个阶段,起指导作用的是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出的,“以流入地政府管理为主,以全日制公办学校为主”,即通称的“两为主”政策,其意义在于中央逐渐把流入地政府对流动儿童的教育投入与管理责任细化和固定下来。

   基于“两为主”政策,中央近年又出台一系列相关政策,以保障和促进教育公平目标的实现。首先,教育部于2013年印发了《中小学生学籍管理办法》,从此前的分省学籍管理转为建立全国统一的中小学生学籍制度,确保学生学籍全国统一、终身唯一、籍随人走。统一学籍制度的建立,加之电子信息平台的构建,为流动儿童跨区域转学接受教育提供了便利。其次,教育财政政策的发展也为流动儿童接受教育提供了更多支持。2015年,国务院发布了《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,提出统一城乡义务教育的“两免一补”政策④,同时统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额,实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带(简称“钱随人走”政策,截至目前“可携带”模式的操作尚未落实)。这些措施的出台,将推动流动儿童教育问题的进一步解决。

   (二)城镇化政策的变化

   作为流动人口的一部分,流动儿童的教育问题,不仅受到教育政策变化的影响,在很大程度上也受到了城镇化政策,尤其是新型城镇化政策⑤的左右。新型城镇化政策的一个重要内容,是改变传统城镇化追求的城乡二元分割的单向式发展模式,探索建立城乡一体的,在人口、土地、经济、文化和保障等层次交互进行的,嵌套式的整合发展战略。特别需要指出的是,在这些发展战略之中,人口、资源、环境矛盾突出的“大城市病”,也成为新型城镇化政策试图解决的重大难题。在应对大城市病的具体策略中,无论国家还是地方,严格控制人口规模都成为有效缓解“大城市病”的首要措施。在国家层面,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。在地方层面,严控人口相继成为北京等特大城市“十三五”规划的重要内容。在《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,明确提出:“总结推广以业控人、以房管人、以证管人的成功经验,综合运用经济、法律、行政等手段调控人口规模。”

   在新型城镇化政策的指引下,教育在现实中可能成为除就业、居住之外的,特大城市人口控制的第三个手段。这点在流动儿童义务教育过程中已初露端倪。例如,在北京申请公办学校入学时,流动儿童须由其家长或监护人持俗称的“五证”,即本人暂住证、实际住所居住证明(如房屋产权证、住房租赁合同等)、务工就业证明(如劳动合同、受聘合同、营业执照等)、户口所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿(可以是复印件)等证明、证件,向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。如果办不齐这“五证”,则无法获得公办学校学籍。可以说,“五证”已成为流动儿童入学的一道“门槛”,由其带来的“入北京学籍难”⑥的问题更是阻碍流动儿童在公办学校获得接受教育的机会。相当一部分因经济、就业等处于弱势地位的流动人口群体难以办齐“五证”,又因生计发展在流入地,不得不选择让“无北京学籍”的子女在打工子弟学校暂时借读,这进一步导致流动儿童家庭的分化,并引发出种种社会问题。

   如果将中央的教育政策与新型城镇化政策进行对比,可以清晰看到:一方面,特大城市快速发展导致的“大城市病”使落户政策日趋收紧,严格控制人口成为必然;另一方面,“两为主”的教育政策又将责任落到了流入地政府,这对城市发展承载能力提出了进一步的挑战。在城镇化与教育发展的两条脉络中,人口控制和教育政策之间的张力与冲突得以显现,造成了特大城市流动儿童目前存在的就学难题。在这一背景下,亟须对特大城市流动儿童义务教育的现状展开研究,寻求相应的破解之道,以实现教育公平和城镇化的协同发展。

  

三、理论背景


   社会分层与教育公平一直是社会学关注的重点领域。教育获得或个体的教育成就与社会分层之间的复杂关系,往往围绕着一个“双刃剑”的经典问题:即冲突论层面的教育作为代际传承的主要机制,和功能主义层面的教育作为至关重要的社会流动机制(刘精明,2005:7-8)。在这一问题上,研究者往往将重点放在地位获得更为关键的高等教育,即“寒门能否出贵子”取决于大学甚至高中的优质教育资源能否获得上(吴晓刚,2016;吴愈晓,2013;杨东平,2006)。这些精彩研究论述的一个基本前提是,无论国内还是国外,政府通过教育资源扩大和教育扩张,推进并实现了小学和初中基础教育的普及,从而使人口总体的平均教育水平迅速提高。而最低限度教育的平等,无疑加强了较高阶段教育的精英地位取向意义。

在关注精英教育对社会分层结构变化影响的同时,一些学者也发现教育的延续性和累积性导致升学竞争下移,教育获得的阶层分化不断提前。从教育体制来看,教育分流存在于初中毕业的升学考试;但由于重点学校制度的存在,隐性的教育分流从小学甚至幼儿园就开始了(洪岩璧、钱民辉,2008;吴晓刚,2016;李忠路、邱泽奇,2016)。李忠路和邱泽奇(2016)已关注到这种教育累积性的过程研究,探讨家庭背景通过什么机制和路径影响义务教育阶段儿童的学业成就。需要指出的是,上述研究中的基础教育,已超越个体适应社会基本生存的“生存教育”意义(刘精明,2005:12-23),而是国家作为利益主体选择精英的教育技术策略,和文化资本意义上“精英教育”资源的前移争夺。然而,针对生存取向的基础教育获得的阶层结构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学评论》 2017年06期

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