贺雪峰:改革开放以来国家与农民关系的变迁

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2018-09-20 20:52:19

进入专题: 分田到户   农民税  

贺雪峰 (进入专栏)  

  

   摘要:改革开放以来,国家与农民关系发展了巨大变化:一是改革开放之初农村分田到户、人民公社解体,农民重新获得农业生产经营自主权;二是上个世纪末农民负担居高不下,农村干群矛盾激化。进入二十一世纪,国家进行农村税费改革并最终在2006年取消了历时千年的农业税;三是取消农业税后,国家开始向农村转移大量资源,并探索新型的国家与农民关系形式以及探索新型乡村治理模式。如何更加有效地向农村转移资源,如何让自上而下的资源转移变成让农民组织起来自己建设自己美好生活,有很多需要进一步改进的空间。

  

  

一、引言

  

   改革开放40年来,国家与农民关系发生了巨大变化,其中标志性的变化,一是改革开放之初农村分田到户、人民公社解体,农民重新获得农业生产经营自主权;二是上个世纪末农民负担居高不下,农村干群矛盾激化。进入新世纪国家进行农村税费改革并最终在2006年取消了历时千年的农业税;三是取消农业税后,国家开始向农村转移大量资源,并探索新型的国家与农民关系形式以及探索新型乡村治理模式。

   笔者曾将20世纪中国国家与农民关系划分三个不同阶段:第一阶段是晚清以来,为了进行现代化,国家试图增加从农村资源的提取,却因为缺少与之对应的农村基层建制,出现了基层政权建设的内卷化:国家从农村提取资源进行现代化建设所带来的合法性的增长赶不上因为资源提取而造成农民不满的增长,从而造成了20世纪上半叶中国现代化的失败。第二阶段是新中国成立以后以人民公社体制为代表的国家与农民关系阶段。新中国同样要进行现代化建设也同样只能从农村提取资源。与建国前不同,新中国通过建立“三级所有、队为基础”的人民公社体制成功将农民组织起来,从而解决了过去历史上一直未曾解决的两个问题:第一个问题是因为农民被组织起来了,国家与农民打交道就比较容易,就是毛主席说的:“满头乱发没法抓,编成辫子就好抓”,通过人民公社,国家从农村提取大量资源用作工业化的原始资本积累,只用二十多年就将中国由一个农业国变成了工业国,实现了工业化。第二个问题同样是因为农民组织起来了,他们就可以进行超出一家一户的基础设施和公共事业建设,其中最为典型的是农田水利的大幅度改善。农民组织起来进行教育、医疗、文化建设,典型如民办教师、赤脚医生和文艺宣传,在几乎没有任何国家投入的情况下面,借助工分制,人民公社大幅度提高了农民的教育水平,改善了医疗卫生条件,丰富了农村文化生活。人民公社组织政治学习也将现代化理念输入到传统农村,比如男女平等、民族国家观念、社会主义平等公正观念等等,这些政治活动将农民从传统的地域宗法社会中解放出来变成为共和国公民。

   某种意义上讲,正是通过人民公社体制实现了农业剩余向工业的转移,完成了工业化所必须的原始资本积累。同时,人民公社在组织农业生产,改善农业生产基本条件,进行教育、医疗、文化乃至思想政治建设方面也有很大成绩。人民公社的缺点是,因为共同劳动,统一分配,难以调动农户个体积极性,从而普遍出现了出工不出力、劳动不积极的情况,少数农民素质差、管理水平低下的社队比如安徽小岗村,农业生产基本秩序难以维系。人民公社将农民组织起来的优势越来越被人民公社难以调动农民生产积极性的劣势所抵消。改革开放后不久,全国农村分田到户,人民公社随之解体。

   随后进入国家与农民关系的第三个阶段,即分田到户以来的阶段。

  

二、分田到户以后的国家与农民关系

  

   分田到户的20世纪80年代初与1949年建国时已有十分不同的国情,其中最重要的不同有二,一是中国初步实现了工业化,由一个农业国转变而成工业国了。二是农村社会已完全不同于传统宗法社会,农民成为了具有现代国家认同的现代社会的公民。

   分田到户以后,农户重新获得了农业生产经营自主权,人民公社随之解体。之前国家通过人民公社与农民对接的体制不复存在,人民公社的生产大队和生产队改为行政村与村民小组,政经分离,共同生产与统一分配当然也不存在了。农户自主生产经营,成为独立的经营单位,中国农村再次回到了亿万农户分散生产经营的状态。在农户数量极为庞大、十分分散而农业剩余有限的情况下面,国家如何与农户对接,尤其是如何从农村提取资源,以及如何组织农民完成超出单家独户的共同生产事务,再次成为问题。表现出来的就是,1982年分田到户不久,全国大部分农村出现了农业增长乏力、农村税费难收、农民负担沉重的问题,这些问题一直延续到上世纪九十年代中后期,终于变成了全国性的严重三农问题,成为当时党和国家“重中之重”的重大现实问题。

   分田到户以后很快出现严重三农问题的原因是,当国家仍然从农村汲取资源时,国家缺少直接面对分散的、剩余很少的亿万农户的能力。人民公社时期国家通过人民公社体制来面对农户,以及借人民公社体制汲取农村资源。国家甚至无法区分出不愿缴纳税费的钉子户与确实无钱缴纳税费的贫困户。县乡政府因此不得不依靠村干部来协助收取税费。在农户不愿缴纳税费且农民经济收入确实比较少的情况下面,村干部协税会引发村民反感,一般老好人村干部既不愿协税也无能力协税。为了调动村干部协税积极性,县乡政权默许村干部搭车收费,甚至通过收取税费比例留成来激励村干部,结果就是那些敢于讲狠、兄弟多势力大的人当上村干部,这些人为了获得分成收入而积极协税,协税过程中的各种不规范行为,比如搭车收费、暴力收费一定会引发农民强列的不满,而县乡也一定会保护这些有能力按时足额完成协税任务的村干部,由此形成了乡村利益共同体。一旦乡村利益共同体形成,农村形势必然更加迅速地恶化。到上个世纪末,三农问题全面恶化,表现为农民负担沉重、干群尖锐对立、村级债务攀升,农村恶性群体事件层出不穷。

   也就是说,如果没有一个合适的组织体系将分散农民组织起来,国家向农民收取税费从农村汲取资源很容易变成严重的三农问题,造成国家与农民关系的全面紧张。建国前的情况是如此,分田到户以后的情况也是如此。例外恰是建国后到分田到户的以人民公社为代表的新中国前30年。正是“三级所有、队为基础”的人民公社体制将农民组织起来,不仅有效地从农村汲取资源推动了中国快速工业化,而且人民公社通过将分散农户组织起来,在政治、社会、文化、医疗和教育各方面取得了卓有成效的建设成就,也在农村基础设施、农田水利建设等方面取得了卓有成效的建设成效。

  

三、取消农业税后的国家与农民关系

  

   随着以农民负担为典型的三农问题日益恶化,在进入新世纪之际,国家开始进行农村税费改革,并在2006年取消了千年之久的农业税和专门面向农民的各种收费。国家之所以能取消农业税费,其中关键是中国已经完成工业化,农业产值占国民生产总值的比例比较小,农业税费在国家财政收入所占比重微不足道了。这个意义上讲,到世纪之交,国家取消农业税既是不得不为之举,又具备了取消农业税的财政条件。

   农业税取消以后,之前搭农业税收取的各种收费,包括三提五统、共同生产费、各种集资也一并取消,实际上也很难再收取上来。之前用于农村公共工程和公益事业建的“两工”(义务工、积累工)也一并取消了。如何解决农村超出一家一户的共同生产事务?国家推进的办法是“一事一议筹资筹劳”,即凡是村社集体要兴办户外村内公共工程、公益事业,必须一事一议,由村民代表会议进行审议决定,并且每年“一事一议”经费最高不超过人均15元。实践下来,取消税费与“两工”很容易,“一事一议”筹资筹劳很难。最好的情况是每人每年15元共同生产费还能收取上来,绝大多数地区农村却不再可能向农户收取任何费用。这样一来,取消农业税以后,超出一家一户不好办、办不好和办起来不经济的共同生产事务就处在无人负责的状态,农业生产秩序也因此受到威胁,农民基本生活秩序也受到影响。

   为了维持农村基本生产生活秩序,取消农业税以后,国家开始大规模向农村转移资源,主要有两种资源转移方式,一种是通过“一卡通”的方式直接发放给农户的资源,最典型的是农业综合补贴。类似的还有农村基本养老保险、新型农村合作医疗补助等等。一种是通过项目制,由“条条”来直接进行农村基础设施建设,典型如农村土地整理、小农水项目。因为项目制缺少对农民积极性的调动而推出“以奖代补”,允许农民和村社集体建设某些项目,项目完成验收以后,由地方财政进行补助。“以奖代补”存在的一个问题是,越是经济条件好实力强的农村越是有能力获得“以奖代补”项目,因为几乎不可能向农民收取费用,“以奖代补”很容易造成集体经济贫弱农村新的债务。

   “一卡通”和“项目制”的好处是通过国家资源转移而增加了农村资源输入,提高了农民共享农村基础设施和应对风险的能力。最大的问题是,国家向农村输入大量资源,却并未能提高农民的组织能力,提高农民自己组织起来进行建设的能力。甚至因为是国家投入资源进行项目建设,极少数农民借在项目落地之机索要占地高价,因为是向国家(或建设项目的工程队)索要高价,其他农民因此在旁边围观,而不会站出来阻止,也不愿站出来说句“公道话”。索要高价的“钉子户”通过无赖手段阻扰工程,最终他们可能获得不当得利(高价补偿)。一户得利,其他农户必会效仿,项目工程因此成为“唐僧肉”,本来国家是通过项目制来为农民提供改善生产生活条件基础设施,农民“等靠要”,甚至借机谋取不当利益。国家为农民做好事,却发现好事不好做,国家做的好事越多,农民就越是容易刁民化。当刁民得到不当得利时,农民变刁民就是正当的逻辑。

   如何将自上而下的国家资源输入与农民自下而上对农村公共品的需求结合起来?如何通过自上而下的资源输入来提高农民自下而上的组织能力,通过国家输血来提高农民造血能力?2008年成都进行城乡统筹改革试点,由地方政府向行政村发放一定数额(20~40万)公共服务资金,然后通过村民议事会来议定如何使用公服资金进行村庄建设,极大地解决了自上而下资源输入与农民自下而上需求在村庄层面的对接,提高了国家资源使用的效率,同时也提高了农民组织起来建设自己美好生活的积极性。不过,最近几年,为防止公服资金滥用,成都对公服资金使用范围、使用办法有了越来越细致严格规定,公服资金如何使用越来越不受村民议事会把控,也就越来越不能变成农民组织能力的提升。后面我们再进一步讨论。

农村税费改革以后,国家开始建立和完善农村最低生活保障制度,2004年开始在全国推开。农村低保的原则是“应保尽保”,不过,在刚开始实施时,因为财力有限,上级通常会依据地方实际下达低保指标。低保就是最低生活保障,从理论上讲,只要家庭收入低于当地最低生活保障线的农户都应当纳入到低保户中,实际情况则是农民家庭收入很难估算,不仅农业收入中多自然经济成分无法估算,而且务工收入也大多不透明。全国各地因此要评选低保户。在农民收入难以统计的情况下面,评选低保户就可能变成农村强宗大族或者善于处关系农户被评上了低保户,真正需要低保的农户反而没有评上。(点击此处阅读下一页)

进入 贺雪峰 的专栏     进入专题: 分田到户   农民税  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/112399.html
文章来源:《南京农业大学学报》2018年第6期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网