宋烁:论程序行政行为的可诉标准

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2018-09-18 23:08:28

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宋烁  

   【摘要】 程序行政行为一律不可单独起诉是司法实践中形成的不当惯例。69号指导案例打破这一惯例并确立了程序行政行为的可诉标准:“明显的权利义务实际影响+无法起诉相关实体行政行为”。该指导案例的裁判要点对可诉标准的提炼并不准确,未能恰当描述出程序行政行为可诉的复杂类型。程序行政行为的可诉标准应表达为:第一,被诉行为确属程序行政行为是程序行政行为可诉的前提条件;第二,在满足以下三个标准之一时,程序行政行为即应可诉:程序行政行为具有终局性;程序行政行为违反法定程序可能导致实体决定被撤销;程序行政行为已对当事人的合法权益造成事实上的不利影响。

   【中文关键词】 程序行政行为;可诉标准;69号指导案例

  

一、问题的提出

  

   2014年《行政诉讼法》修改后,虽然行政诉讼受案范围由“具体行政行为”改为“行政行为”,但程序行政行为是否可诉的问题仍不明确。实践中法院基本延续了修法前的做法,只将程序违法行为作为诉的理由依附于实体决定进行审查,不能作为诉的对象单独审查。由此,司法实践形成了程序行政行为原则上不可诉的惯例。实践表明,一律限制程序行政行为进入诉讼,至少会带来以下问题:第一,对于确已实际影响实体结果的程序行政行为,不将其纳入受案范围致使当事人的权益得不到及时有效的保护,甚至造成了无法弥补的损害。第二,行政机关借程序行政行为之名规避司法审查,相对人陷入“投诉无门”境地。第三,法院对程序行政行为是否可诉的判断过于僵化,程序行政行为的诉讼通道被堵塞,难以充分发挥司法机关纾解社会矛盾的功能。因此,在程序行政行为一般不可诉的背景下,明确例外可诉的情形就显得极为迫切。这既有助于为公民、法人和其他组织提供更为充分的司法保护,又有助于对行政机关依法履职进行更为全面的监督。

   目前,学理上就程序行政行为的讨论不多,有关程序行政行为可诉标准的研究更为匮乏。如有学者认为:“能否单独起诉程序性行政行为,取决于法官在实体与程序不同的情况中,对实体利益、程序利益以及公共利益衡量的结果。”[1]另有学者认为:“何种程序行政行为例外可诉,需要结合个案,对维护行政效能、保障公民程序权利和实体权益等因素综合考量才能确定。”[2]然而,程序行政行为的可诉标准并非毫无标准可寻。2016年,最高人民法院将王明德诉乐山市人力资源和社会保障局案[3](以下简称王明德案)作为69号指导案例发布,并在裁判要点中确立了程序行政行为的可诉标准。但遗憾的是,该标准也未能恰当、周延地描述程序行政行为可诉的情况。本文拟结合起诉程序行政行为的相关案例,分析实践中法院广泛认定程序行政行为不可诉的理由,揭示69号指导案例裁判要点中可诉标准的局限,并在此基础上尝试为程序行政行为建构新的可诉标准。

  

二、程序行政行为不予受理的司法认定标准及存在问题


   截至2017年9月24日,笔者通过“北大法宝”和“聚法案例”平台以“程序(性)行政行为”“过程(性)行政行为”等为关键词,检索了近400件有关程序行政行为的案例,从中筛选出112件法院将诉的对象认定为程序行政行为的案例。[4]在这112件案例中,有111件案例因被法院认定属于程序行政行为而拒之受案范围外。法院主要依据两个标准认定程序行政行为不可诉:在88个案例中法院认为被诉行为未实际影响当事人的权利义务,17个案例中法院认为被诉行为不属于《行政诉讼法》中的“行政行为”。

   (一)以是否实际影响原告权利义务为标准

   根据程序行政行为是否对原告权利义务产生实际影响来判断程序行政行为的可诉性,是实践中大多数法院采用的标准。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称2000年司法解释)1条第2款规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”其中,“权利义务的实际影响”一般指设定、变更或废止实体权利义务,产生法律效果。而程序行政行为一般对公民合法权益的影响是间接的,并不直接产生、变更或消灭实体法律关系。因此,程序行政行为在大多数案件中被法院认定属于对公民的权利义务不产生实际影响的行为,因而排除在行政诉讼受案范围之外。问题在于:法院根据是否实际影响原告权利义务为标准判断某一程序行为是否可诉时,并未解释该行为是否属于《行政诉讼法》2条规定的“行政行为”,而是直接考察该行为对公民权益产生的影响。也就是说,法院在判断程序行政行为是否应纳入受案范围时依据的不是行为本身的属性,而是行为所导致的结果。具体而言,法院对权利义务的实际影响的解释路径主要有两种:一是通过法律效果判断是否实际影响了权利义务,[5]二是通过行为形态判断是否实际影响了权利义务。[6]

   (二)以是否属于行政行为为认定标准

   这一认定标准从对行政行为的解释入手,考察程序行政行为是否属于《行政诉讼法》中规定的行政行为。在李田银诉成都市国土资源局案[7]中,法院认为“国土资源部门调查确认地上附着物现状的行为虽然涉及原告的权利义务,但并不是基于行政法以设定权利义务为目的的行为,该过程性行政行为并未直接形成最终行政行为”。法院在认定程序行政行为是否可诉时注入了自身对《行政诉讼法》2条“行政行为”的理解,认为可以提起行政诉讼的行政行为应是行政机关以发生权利义务变动为目的、对相对人作出的最终的、独立产生法律效果的行为。而程序行政行为不具备行政行为的一般特征,不属于《行政诉讼法》意义上的行政行为,不具有可诉性。

   (三)实践中两种认定标准存在的问题

   第一,以法律效果为基准判断是否实际影响原告权利义务,忽视了未产生法律效果,但事实上影响公民权益的情况。程序行政行为不同于最终的实体行政决定,并不直接设定、变更或废止实体权利义务,不产生法律效果。借助法律效果的产生与否来认定对原告权益是否产生实际影响,必然会得出程序行政行为不会实际影响当事人权利义务的结论,进而一律否定程序行政行为的可诉性。但程序行政行为也可能事实上对当事人的合法权益产生实际影响。比如,程序行政行为可能阻却实体行政行为的作出,从而排除当事人实现权益的可能性,此时就应将程序行政行为纳入受案范围。

   第二,以行为形态为基准判断是否实际影响原告权利义务,可能错失及时有效维护当事人合法权益的时机。在王平顺诉藁城市丘头镇政府案[8]中(以下简称王平顺案),镇政府作出的限期拆除通知书中已写明“限期拆除房屋并采取查封现场等措施强制拆除”。但二审法院依据镇政府出具的“如果对违法建筑强制拆除,将另行下达强制拆除决定书”说明,认定被诉通知书不是对违法行为的最终处理,属程序行政行为,对上诉人的权利、义务不会产生实际影响。但事实上,限期拆除通知书的内容已经对原告的房屋作出了处置,切实影响了原告权益,并产生了强制力。法院依照行为样态尚未终局来否定限期拆除通知书对原告权益造成的实际影响,致使当事人的合法权益无法得到及时有效的维护,行政争议也被拖延而未得以实质化解。

   第三,“行政行为”的含义尚不明确,是否属于行政行为标准适用困难。2014年《行政诉讼法》的修改以“行政行为”取代了“具体行政行为”,但相关法律及司法解释并未对“行政行为”概念作出解释,行政行为的内涵和外延并不明确。学术界对行政行为概念的理解也尚未形成共识,无法为司法实践提供有效参考。

   第四,法院对是否属于行政行为标准的适用没有脱离具体行政行为的窠臼。《行政诉讼法》修改后,仍有法院以具体行政行为标准判定程序行政行为是否可诉。如在李德华诉江苏省国土资源厅案[9]中,法院认为“被告办理涉案土地征收报批行为不是最终发生法律效力的具体行政行为,不属于行政复议的受理范围”。该案中法院对行政行为的理解未能突破具体行政行为的影响,将“行政行为”完全等同于“具体行政行为”,使得旨在扩大受案范围的修法目的未能落实。

  

三、69号指导案例确立的程序行政行为可诉标准及其局限


   我国法律没有明文规定程序行政行为何时可诉,实践中也未就程序行政行为的可诉标准形成统一认识。虽然最高人民法院曾在司法解释中规定了行政许可和信息公开中告知行为的可诉规则,[10]但其仅适用于特定行为类型,且局限于告知、通知这一类程序行政行为。2016年9月19日,最高人民法院将王明德案作为69号指导案例发布,并在裁判要点中确立了判断程序行政行为可诉性的一般标准,供各级人民法院在审判类似案件时参照。

   (一)69号指导案例确立了“明显的权利义务实际影响+无法起诉相关实体行政行为”标准

   69号指导案例的裁判,是四川省乐山市市中区人民法院作出的[2013]乐中行初字第36号生效判决。原告王明德之子王雷兵因交通事故死亡,由于王雷兵的死亡原因无法查实,乐山市交管部门依法作出道路交通事故证明。第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡向被告乐山市人社局申请工伤认定,同时提交了道路交通事故证明等证据。但乐山市人社局以交管部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由,作出工伤认定时限中止通知书。王明德向人社局提交恢复工伤认定申请书,在人社局未恢复工伤认定程序后向法院提起行政诉讼,请求撤销人社局作出的中止通知。四川省乐山市市中区人民法院判决撤销了被告作出的《中止通知》。[11]

   69号指导案例的裁判要点记载:“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益,对其权利义务产生明显的实际影响,且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,而对该程序性行政行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”[12]根据《<最高人民法院关于案例指导工作的规定>实施细则》第9条的规定,69号指导案例的裁判要点确立了认定被诉程序行政行为是否可诉的一般标准,供各级人民法院审理类似案件参照。根据裁判要点,程序行政行为在满足“明显的权利义务实际影响”和“无法起诉相关实体行政行为”这一复合标准时可诉。法院应先适用“明显的权利义务的实际影响”标准,若被诉程序行政行为对原告的权利义务未产生明显的实际影响,便可直接认定其不可诉。反之则进入第二个可诉标准,考虑能否与相关实体行政行为一并审查。只有在当事人无法起诉实体行政行为时,本着保障公民诉权、尽可能为其提供司法救济的目的,才将程序行政行为单独纳入受案范围。

在本文检读的112个案例中,王明德案是唯一将程序行政行为纳入受案范围的特例。今后,在法律尚无明文规定的情况下,各级法院可根据王明德案确立的“明显的权利义务实际影响+无法起诉相关实体行政行为”标准来认定被诉程序行政行为是否可诉。69号指导案例积极发挥司法能动作用,率先提出认定程序行政行为是否可诉的标准,回应了实务中亟待解决的问题,畅通了程序行政行为进入诉讼的渠道。同时,法院本着为公民提供司法无遗漏保护的原则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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