牛铭实:从封建、郡县到村民自治:中国地方行政制度演变背后的历史逻辑

选择字号:   本文共阅读 663 次 更新时间:2018-09-18 20:55:04

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牛铭实  

   《村民委员会组织法》的通过是中国民主化发展的一个新的契机,关注中国民主发展前景的人,对村委会选举寄予很高的期望。有二个问题是大家特别关切的:(1)村委会选举是否有自治的实质,而非只是一个形式。(2)中国基层民主是否会逐渐向上提升,朝乡、镇、县或更高的层次发展。针对这二个问题,从中国的自治经验和理论中,我们提出以下几点建议。

  

   (一)地方自治不能只有“治”,没有“自”。

  

   现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》,明确规定了乡镇人民政府和村,是指导与被指导的关系,乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民自治制度的推行,使乡镇再也不能像以前那样,简单而直接地进行干部任命、资源平调等工作了。但实际上,如果当选的村委会干部不符合乡镇的意愿,乡镇往往通过对党支部的控制,间接地控制村庄。因为1998年11月4日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在经常发生的村党组织与村民自治组织的冲突中,党组织成员总是理直气壮地引用这条规定来论证,自治组织应该服从党组织的决定。因为只有“治”没有“自”,村委会往往成为有名无实的摆设,村民自治也失去了意义。

  

   (二)地方自治不能只服务“中央”,而忽略“地方”。

  

   在中国大陆普遍推行了将近二十年的农村村民自治制度和城市里的居民自治制度, 无论是《城市居民委员会组织法》、《村民委员会会组织法》这两部国家立法,还是几十部地方立法,以及成千上万的《村民自治章程》,重点都是强调自治组织要如何维护国家的利益,遵守国家的法律政策,却往往忽略了发展地方自治团体的利益和福祉,而这才是地方自治的关键所在。

  

   (三)地方自治不能只有“形”,没有“体”。

  

   推动地方自治不是只要“筹经费、定章程、立机关、派人员”就完事了,更要充实自治的内容,将乡约、保甲、社仓、社学融入村治中。以“患难相恤”这一条来说,大部分的村自治法规中,除了笼统的规定村自治团体要照顾贫困户外,缺乏具体的办法来发扬或实践患难相恤的精神。与之相较,千年前的“吕氏乡约”中即规定约中人,对贫困但守本分的乡人,“众以财济之,或为之假贷置产以岁月偿之。”南宋时,朱熹创建的社仓制度,是以人民互助的方法组成的一种自治性组织,不仅平年能对穷困的人提供保障,灾年或荒年对全村、全乡、甚至全县都能提供经济上的保障,有效地达到了救灾扶贫的目的。{47}这些方法都值得今人借鉴学习。

  

   (四)徒地方自治不足以自行。

  

   如果只有村自治,而上级政府不实行自治,则经村民选举产生的村领导的施政是以符合民意为准绳,但经上级指派的乡、镇领导的施政则要符合上级领导的目标,因此二方对如何治理村务的看法往往可能不一致。此时,乡镇领导为了能顺利完成上级交付的任务指标,很可能会直接干涉村政或以操纵村委会选举结果来影响村政。当村政无法反映民意时,村自治自然就会形式化。要解决村自治和现时的行政管理体系不配套的问题,乡镇施政也必须反映村的利益,市县反映乡镇的利益,省反映市县的利益,中央反映各省的利益,如此由下往上一层一层的反映民意。当中国人能 “自治其身,自治其乡”,并将自治“由一府一县,推之一省,由一省推之天下,可以追共和之郅治,臻大同之盛轨。”

   按照彭真最初的设想,村民自治的目标也不应停留在村级,他也是要把民主往上推。“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;他们把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力。”直到晚年,彭真还念念不忘中国地方自治的推进和建设。“在我手里没有完成的任务是乡政权,乡政权要继续搞。”在现行体制下,乡镇长候选人由县委常委会讨论决定,县委组织部考察,交乡镇人大代表会投票通过。这种流于形式的间接选举,体现的不是民意而是党的组织部门的意愿。这些年来,继四川省遂宁市中区步云乡1998年首次直选乡镇长后,其他一些乡镇也开始摸索如何监督乡干部和乡政权走群众路线的办法。希望在这些乡镇进行的干部选举试验,代表的是政府推动乡自治的前奏。现在的中国,经济繁荣、民心望治而不望乱,正是政府逐步推动地方自治的好时机。基层民主巩固了,社会才会安定,民主政治才能水到渠成。

  

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文章来源:《开放时代》

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