牛铭实:从封建、郡县到村民自治:中国地方行政制度演变背后的历史逻辑

选择字号:   本文共阅读 663 次 更新时间:2018-09-18 20:55:04

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牛铭实  
二者有以下差异。其一,前者是人民自动的乡村组织,“乡人相约,勉为小善”;后者是一个政府督促的乡村组织,是官治的传统。其二,前者是自由参加,覆盖局部。在吕氏兄弟的劝谕下,有的乡民可能参加,有的可能不参加。然而,其实行的效果未必大。后者是强迫的、覆盖全乡村的组织。在政府威力下必须都加入,然而可能会有相当的效果。例如,南赣乡约规定,不参加集会罚银一两,惩罚十分严厉。从一个方面体现了强制参与的性质。其三,乡约组织人员数目增多了,角色也改变了。《吕氏乡约》中只有二、三人,《朱子增损吕氏乡约》增为四个人,《南赣乡约》增加到17个人,“同约中,推年高有德为众所敬服者,一人为约长,二人为约副;又推公直果断者四人为约正,通达明察者四人为约史,精健廉干者四人为知约,礼仪习熟者二人为约赞。”在《吕氏乡约》中他们是道德感化角色的精神领袖,而《南赣乡约》中约长、约副、约正等人的责任,包括协助官府劝令同约完成纳粮的任务,劝助投招新民改过自新、各守本分,以及劝戒同约维护地方安定。

   除了王阳明的《南赣乡约》,明代还有几位大儒对乡约制度的理论研究很深入。下面我们介绍吕坤、章潢、陆世仪几位的贡献。

   吕坤(1536—1618年)《乡甲约》的突破,是把乡约、保甲都纳入到一个组织综合治理。它对后世影响极大,因为不仅设计严密,而且真正实行过,在当地共建了120个约。“以一里为率,各立约正一人,约副一人,选公道正直者充之,以统一约之人。约讲一人,约史一人,选善书能劝者充之,以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长”。每约百家选保正一人,百五十家量加选保正副各一人。保正副,须选家道殷实、力量强壮、行止服人者为之。约正副等当选及任职的条件是家家同意,“选约正约副约讲约史须百家个个情愿者,选甲长须九家个个推服”;“甲长不服人,许九家同秉于约正副。如果不称,九家另举一人更之,不许轮流攀当。约正副不服人,许九十八家同秉于官。”各约外面还有一个监督管理机制,官府通过它监管各约,施行赏罚。

   章潢(1527—1608年)进一步把乡约的内容扩大。他认为保甲、乡约、社仓、社学四者之法实相须也。“故保甲之法,人知足以弭盗也,而不知比闾族党之籍定,则人自不敢以为非。乡约之法,人知其足以息争讼也,而不知孝顺忠敬之教行,则民自相率以为善。由是社仓兴焉,其所以厚民生者为益周。由是社学兴焉,其所以振民德者为有素。”“然四者并举,势难遽行”,为此他提出了具体的做法。“各村宜择空地一方,周以墙垣,中立一堂,傍立二仓。则乡约亭在此,社学在此,社仓在此矣。工费既省,且教读训■于中,亦有看守之便。况是举也,礼法兼资,教养具备,使盗息民安,政平讼简,风移俗易。”

   明末清初,陆世仪(1611—1672年)强调“治”是自下而上的,是通过“分”来达到的。“治天下必自治一国始,治一国必自治一乡始,治一乡必自五家为比、十家为联始”。“治天下须用得几个县令,好县令古诸侯也。治州县须用得几个好乡长,好乡长古县大夫也。得其人则治,不得其人则乱。”陆氏认为乡约、保甲、社学、社仓四者,近于古而合于今,到了明末这四项早已尽人皆知,各处皆行,但是仍然不能得治。其主要原因是人们对四者的意义不明、关系不清。他提出的“治邑贯通之道” 是一个以乡约为中心的乡治系统:“乡约是个纲,社仓、保甲、社学是个目。乡约者,约一乡之人,而共为社仓、保甲、社学也。社仓是足食事,保甲是足兵事,社学是民信事。”

   乡约制度并非仅仅是文人学者理论上的空谈,历史上政府以及民间推行乡约的例子很多。官府推动的乡约,多仿照王阳明和吕坤的办法,各省志中有关记载很多,如《广东通志》记载的明、清两代,有多位在该省任职的官员推行乡约的例子。另外明代万历时,商州知州王邦俊在城乡共设四十处乡约所。清顺治时汤斌任“补潼关道副使”,“行保甲,有盗即获,自是四境宴然。又患民风强悍,为设学讲律。有兄弟相讼者,府君收其词不问。令于讲乡约时必至。凡三至,涕泣,自陈悔过。遂出词还之,卒相友爱。府君去时,犹追送数百里也。”推行乡约制度,甚至被作为一种政绩和美德,记录在很多墓志铭中。如清末庚子擢佥宪湖广的冯应京,“一以厚民生兴教化为务,首举乡约、保甲、社仓三事。”民间行乡约,记载其美化时俗的效果的例子也很多。“蔡居阳率乡人行乡约,其中约规甚严。至于桃李垂街,田畴被亩,人和盗绝,一时为盛。”潞州人仇楫,为宿州吏目,与其弟同立家范,训其宗。又举行乡约,范其俗。仇氏家族六世同居。隆庆初旌表为义门。

   明代发展的这一套以乡约、保甲、社学、社仓四者为一体的乡治系统,可惜到了清代却中断了。杨开道曾大胆地设想,假使没有满清入关和农民起义,“假以时日,整个乡治或者可以立定基础,成为中国民治张本。”

  

清代地方自治制度思想的发展

  

   清代政府在推行乡约制度上最下功夫,但是效果不彰。清代的乡治是分割的,破坏了乡治的整体性。乡约由礼部管辖,单纯用来司教化,以宣讲圣谕为主。保甲、社仓由户部管理,专门用来缉盗安民,社学专门用来教养,社仓专门用来救济。各制度分开,而把明末已经发展完全的一套乡治体系,都打乱支解了。更糟的是,把乡约变成了宣讲圣谕的“讲政”,只是一套定期的政治教育而已。

   顺治九年,在八旗中颁行明太祖的“孝顺父母,尊敬长上,和睦乡里,教训子孙,各安生理,毋作非为”。十六年令五城各设公所,择人宣讲。康熙九年,把它演化成“上谕十六条”,令各府州县乡村人等切实遵行。“雍正元年,钦定圣谕广训十六章,共计万言,刊刻颁行,分发府州县乡村,令生童诵读。每月朔望地方官聚集公所,逐条宣讲,兵民皆得恭听。”讲读圣谕的办法,从州县到一村一族,构成一个多层次的宣传机器。“夫州长之读法,以正月及正岁,是一岁而再读。党正之读法,以四时之孟月,是一岁而四读。族师则每月一举行,是一岁而十二读。”州县官对此表现不一,有的为了邀功频繁讲读,“有一岁再读,四读,十二读之别”。乡约制度,基本上变成了圣谕讲读制度。

   总的来看,清代乡约制度上是一个倒退,实行效果也不好。直到晚清,中国又面临一个内忧外患的关头,随着西方各种思潮和制度的传入,出现了重大的变革。一些思想家们试图从传统中和西方制度两个方面,探索出路,接续了自清代中断的思想发展的脉络。在这些思想家中,冯桂芬、黄遵宪二位尤其突出。

   冯桂芬(1809—1874年) 在其所著《校邠庐抗议》的首篇《公黜陟》一文中,提出了一套由下推举官吏的办法。“责成京官,自中书以上皆岁举六部九卿一人,翰詹科道一人。外省知府以上一人,吏部交各堂官,有请升缺,用其举多者,若用举少者,则必言其故,候钦定。外官则令在籍在京在外各绅及诸生各乡正副董耆老,岁举同知以下巡检以上一人,上之郡,郡核其得举最多者上之大吏,大吏博采舆论折衷之,许删不许增,造册奏闻,有缺以次保升。”。

   冯桂芬另在《复乡职议》一文中,提议以普选方式选出地方自治政府,自县以下地方职司,全由选举产生。“县留一丞或薄为副,驻城各图满百家公举一副董,满千家公举一正董”。并提出了具体的公举办法,“里中人各以片楮书姓名保举一人,交公所汇核,择其得举最多者用之”。也就是说,得推举票最高的候选人当选之。正、副董的任期一任三年。乡董的义务包括处理民间争讼,协助官方缉捕罪嫌,劝导百姓纳税缴粮。“民有争讼,副董会里中耆老,于神前环而听其辞,副董折中公论而断焉。理曲者责之、罚之,不服则送正董,会同两造族正公听如前。又不服送巡检,罪至五刑送县。其不由董而达巡检或县者,皆谓之越诉不与理。缉捕关正副董指引,而不与责成,征收由正副董劝导,而不与涉手。”正副董以上有一巡检,“满五千家设一巡检”,如《公黜陟》一文中所述,由诸生、各乡正副董、和耆老间接选举产生。

   吕实强认为冯桂芬由下推举官吏办法,“于往古史例,决无前例可循。”冯桂芬的成功,主要在于他能循复古而维新,“不仅能灵敏的觉察到所面临的变局,更能够客观而虚心地从中西比较之中,全盘的考虑到中国政治的改良,提出一套比较完整的方案。”“能真正融会中国重视民意传统,而谋求以近似西方民主制度作为改革本国政治之言论者,冯氏实为近代中国史上第一人。

   黄遵宪是另一位承继明末思想传统的思想家。他提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。黄遵宪剖析封建制的缺点是世袭,优点是不专制。郡县制的优点是设官的办法公道,缺点是官权独揽,又有不相习之弊、不久任之弊。解决的办法是让大家“自治其身,自治其乡”,“由一府一县,推之一省,由一省推之天下,可以追共和之郅治,臻大同之盛轨”,这样才能“得封建世家之利,而去郡县专政之弊”。实现顾炎武所说“以天下之权,寄天下之人”的理想。这是个关键的思路。因为,再完善的地方自治,也不能自动地向上发展,反而很容易连本身的自治也被上一级政府扼杀或扭曲。要解决这个问题,唯有将地方自治层层向上发展,以达民主共和之境。

   在清末,地方自治理论获得了朝野一致的支持和赞扬,朝廷派出国考察的大臣,建议立宪和施行地方自治“万不可缓”。即使是袁世凯,当时都能讲出“民智虽甚幼稚,然不引其端,则亦终无大开之日。不行投票公举,则何以别于向来之村正、副。不限制投票权与被投票权,何以屏从前把持武断之习”这样令人感动的语句。中国似乎即将进入一个大张民权、自治的新世纪。但是清末和民国时期多次推动的地方自治运动,都不成功。梁漱溟认为过去地方自治之所以失败,是因为 “所办的事情,只不过筹经费、定章程、立机关、派人员,人员虚掷经费即完了!”充实自治的实质,梁漱溟认为必须要发扬中国传统的地方自治经验,从推行乡约、保甲、社仓、社学来发动人们自动的组织团体。“中国未来的团体生活将不但管众人之事,而且寓有人生向上互相勉励之意……如中国宋代蓝田吕氏乡约,……大家联合起来,在方方面面如经济、治安……种种事情均行合作;但大家相勉向上则居第一意。他的乡约共有四条:一德业相劝,二过失相规,三礼俗相交,四患难相恤。这是一种乡村组织,中国地方自治大概是要这样的。”

  

自治与自

  

1980年,沉寂已久的村规民约又在广西宜山县的合寨大队(今宜山州屏南乡)果作村历史性地重现身影。这份记录在三页稿纸上的村规民约产生于1980年7月14日,上面还有85户农民的签字画押。果作村的农民自发建立起“村委会”,把农民组织起来,制止了赌博、偷盗、乱砍滥伐等现象,维护了正常的社会生活秩序。 “村委会”之所以产生,是由于当时没有上级组织来管理他们,农民自发的建立了一个自治组织。由于在人民公社时期(1958—1983年)政社合一,因此当1978年农村陆续实行联产承包责任制后,农民重新获得物资生产和分配的自主权。结果,使政社合一的农村管理体制失去了赖以存在的物质基础,村级管理组织瘫痪,没有政治机构负责农村的公共行政事务,一些地方的生产、生活、社会秩序出现许多问题。广西宜山县合寨大队的民间自治组织引起了正在主持宪法修改工作的彭真的重视,1981年下半年,中共中央及全国人大派出调查组,对广西宜山、罗城一带出现的村民委员会进行调查研究。在彭真的支持下,1982年的宪法将村委会列为群众性自治组织,并于1987年通过《村民委员会组织法》。该法规定,村委会成员由村民直接选举,任期3年。{46}这些年来,各省都已进行过几届的村委会选举。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》

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