张震:中国宪法的环境观及其规范表达

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2018-09-15 23:32:35

进入专题: 环境观   环境权   环境治理  

张震  

   摘要:  环境问题倒逼环境治理。面对环境保护及生态文明建设, 应细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范之环境条款本身, 并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观, 进而以环境观来诠释环境规范, 最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。作为核心概念的宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。既包括结构环境观, 也包括规范环境观。在当下, 环境治理的概念可以很好契合特定的“宪法环境现象的逻辑结构”。既包括宪法对环境治理的内部规制, 也包括外部规制。但环境治理的法治化必须打破部门法的藩篱, 构建以宪法为核心跨部门法协同的法律机制, 并探索新的研究范式。从制度实施的角度看, 环境治理需要理论支撑, 除了治理理论、国家权力理论, 环境权也是应有之义。

   关键词:  中国宪法; 环境观; 环境权; 环境治理

  

   我国近年来高度重视环境保护与治理, 绿色发展已成为国家的五大发展理念之一, 在十八届五中全会公报, 十三五规划以及十九大报告和十九届二中全会公报中被多次提及。现行宪法于2018年作出修改, 将“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“美丽”的强国等明确写入宪法。这不仅实现了从政治概念到法律概念的转化, 提升了生态文明概念的法律地位, 也会对宪法上的观念、权利、制度及其实施产生重要影响。

   事实上, 这可谓环境问题倒逼环境治理。 (1) 环境问题, 对于我国乃至全球而言都是近些年凸显并极具变化中的问题, 对我国的宪法文本乃至观念提出了新的命题。法学实为诠释、解释之学。 (2) 宪法解释学的基本功能就是, 通过建构宪法解释学的方法及理论, 回应、解答社会发展中的问题, 并对之予以法学提炼, 以协调宪法文本与社会现实的反差, 从而使得社会发展与制度变革均能够在宪法的轨道上进行。“在当下, 迫切需要宪法解释机制富有实效地运行起来, 以缓和宪法文本与现实的冲突, 以实现宪法的发展。” (3) 因此, 有必要以宪法解释学的基本立场与方法, 细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范 (4) 中, 作为重要内容的环境条款本身, 并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观, 进而以环境观来诠释环境规范, 最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。

  

一、环境条款的入宪及其呈现的治理逻辑


   二战结束以后, 各国在发展经济的同时没有注重环境保护, 由此带来了比较严重的环境问题, 公害频发, 以至于在20世纪60年代, 环境问题成为世界第三大问题。1972年召开了人类环境会议第一次探讨全球环境问题。

   (一) 中国对人类环境会议的积极参与

   1972年的人类环境会议是当时刚刚恢复联合国合法席位的我国政府第一次在国际会议的舞台展现, 周恩来总理等党和国家领导人敏锐地认识到从政治和外交层面参加此次会议的重要性, 派出了高规格的代表团参会。周总理指出, 要通过这次会议了解世界环境状况和各国环境问题对经济、社会发展的重大影响, 并以此作为镜子, 认识中国的环境问题。通过参加人类环境会议, 中国代表团了解到世界环境保护的浪潮, 以及我国存在的环境问题。这对当时闭目塞听的中国人来说是一次意义深远的环境启蒙, 打开了中国环境保护通向世界的大门, 现代意义的中国环境法制建设从此开始起步。 (5)

   (二) 环境条款的入宪及其逻辑

   自斯德哥尔摩人类环境会议召开以来, 中国的环境保护法制化工作进入快车道。其中, 环境条款写入1978年宪法具有标志性意义。当然, 在1978年《关于修改宪法的报告》 (6) 中以及相关史料中对于为什么将环境条款写入宪法并未进行明确解释, 但在笔者看来, 这并不意味着当时环境条款入宪不重要或目标性不强。通过梳理其背后的逻辑更能展现其重要的政治、社会以及规范意义。

   首先, 应该以问题导向思维来认识我国宪法中环境条款的重要意义。1978年宪法的环境条款以及在1978年宪法基础上予以完善的1982年宪法的环境条款所具备的重要意义, 是伴随着改革开放, 在经济社会高速发展以及环境问题日益严重的背景下, 国家发展理念予以调整和转变之后所日益呈现出来的。在环境条款入宪30余年后, 党的十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设等五位一体建设的高度;十八届五中全会公报以及十三五规划提出将绿色作为五大发展理念之一;十九大报告提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国, 强调生态文明等五个文明全面提升;十九届二中全会公报再次强调生态建设与绿色发展理念。因而, 国家层面对环境问题的重视使环境问题逐渐具备国家根本问题和重大问题的属性, 而其作为国家重大和根本问题进而成为宪法调整的重要对象。 (7) 特别值得指出的是, 现行宪法于2018年作出修改, 明确写进了“生态文明”, 大幅度提升丰富了宪法环境条款的重要意义及内涵。

   其次, 宪法中的环境条款是对全球环境正义理论的彰显和贡献。所谓环境正义, 是指人类社会在处理环境保护问题时, 各群体、区域、族群、民族、国家之间所应承诺的权利与义务的公平对等。 (8) 环境正义, 并非是“对环境的正义”, 而是指环境利益或负担在人群中的分配正义。 (9) 自改革开放以来, 我国处于政治稳定、经济大发展的历史时期, 在1978年宪法的基础上, 现行宪法对环境保护明确而具体的规定, 不仅仅是面向解决中国自身的环境问题, 也意味着占全球人口约1/5的中国人向世界所作出的环保承诺, 也即中国宪法从理论到实践尊重并确保环境正义的实现。近年来, 我国党和政府对环境保护的极高度重视也使得这种环保承诺兼具政治和法律义务。这一逻辑无疑暗合了“法治是推进全球治理体制变革、促进国际关系发展进步, 构建人类命运共同体以及世界新秩序的必然要求” (10) 的命题, 中国的环境法治建设对于全球环境治理和环境新秩序的构建日益凸显重要意义。

   总之, 随着国内环境问题凸显、生态文明深入人心、绿色发展理念的提出以及全球环境治理新秩序的构建, 我国宪法中的环境条款日益凸显其重要性, 其政治和规范价值不断提升, 仅仅孤立的一两条宪法条款已难以涵盖。2018年修宪, 宪法序言中的“国家根本任务”的规定, 总纲中的国家目标规范, 以及其他与自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款, 共同构成了我国“环境宪法”的规范体系。 (11) 因此, 与具体的环境国策、环境权等概念相比, 更具有包容性、发展性的环境观日益成为包括政治观、文化观等在内的特定的中国宪法观的重要组成部分。从治理现代化对依宪治国的内在需求看, 中国宪法的环境观是中国参与全球环境治理与实现国内环境治理现代化的根本法律表达。

  

二、宪法环境观的内涵


   一般意义而言, 所谓环境观是指关于人与环境相互关系的基本观点。人类的环境观经历过几次重大转折。在古代, 由于生产力不发达, 人对自然的作用能力甚小, 故出现了以天命论为代表的环境观。如中国孔子主张的“畏天命”, 其中包含的乃是人只能屈从于自然的观点。后来, 随着近代工业化的发展, 又出现了“征服自然”“统治自然”的环境观, 20世纪60年代以来, 工业发展引起的环境污染和生态破坏对人类的生存与社会的发展构成了严重的威胁, 于是, 人们又否定了“征服自然”“统治自然”的观念, 强调人类发展与环境演化必须保持协调、和谐的关系, 这是当代有代表性的环境观。 (12)

   宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。国家是宪法关系中最基本的主体。而人是宪法的第一要素, 人的尊严是宪法的核心乃至最高价值。 (13) 自二战以来, 人们在宪法中关注环境正是为了破解国家乃至人类可持续发展中存在的难题, 是为了国家乃至人类更有“尊严”地在生物学意义和社会学意义上的延续。如比利时宪法直接描述了环境权利、义务与人的尊严的密切关系。该国宪法第23条规定:“任何人均有权过着符合人性尊严的生活。为此目的, 考虑到相应的义务, 法律、法令和裁决应保障经济、社会和文化权利, 尤其包括:享受被保护的健康环境的权利。”再如1989年3月, 全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》, 该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。 (14)

   因此, 应该放在世界宪法的发展潮流中, 中国经济社会的发展实际中, 以及中国宪法的整体结构中去理解中国宪法的环境观。当前, 特定的中国宪法环境观, 应强调人与自然的和谐, 强调经济发展与环境保护的互动, 强调国家权力与公民权利的合作, 强调宪法与部门法的协同。同时, 生态文明写入宪法, 标志着我国宪法上形成了有关生态与环境的较为完整的规范体系, 这意味着中国宪法的环境观呈现出立体架构, 应该分层对待, 既包括从宪法整体结构以及发展理念等出发的结构环境观, 也包括宪法环境条款自身所蕴含的规范环境观。

   (一) 结构环境观

   所谓结构环境观, 是把宪法中的环境规范当成一个有机联系的整体, 强调的是宪法规范中蕴含的环境理念、观念等较为抽象的那部分内容。结构主义强调功能性和整体性, (15) 在笔者看来, 公民、国家和社会是当代法律规范乃至宪法规范中最主要的主体性要素, 因此, 结构环境观围绕公民、国家和社会展开, 环境公民观强调公民个体应当持有的有关公民与环境的基本认识, 环境国家观强调国家整体应当持有的有关国家与环境的基本认识, 环境社会观强调可持续发展中的社会应当持有的社会与环境的基本认识。

   1. 环境公民观

   环境是人的生存发展的必备要素, 环境成就人的生存和发展, 人本身在环境之中。“在近代史上, 公民比任何社会人物都更有活力”。 (16) 从人到公民最大的区别在于, 相对于强调个体和自由的人, 公民对公共利益和秩序的尊重以及维护。公民内涵最核心的问题是:公民是一个社会人及政治人, 他是以社会和国家的一个成员身份而存在的。 (17)

因此, 不管是从公民的角度, 还是从环境的角度, 应该树立环境与公民协调的环境公民观。具体包括两层含义: (1) 环境是公民成之为公民的基本条件。从公民的个体性角度而言, 适宜的环境是维持人生存和发展的基本前提;从公民的群体性角度而言, 适宜的环境提供人在共同体中生存和发展基本的秩序。因此, 正如约翰·巴里 (John Barry) 的“绿色公民共和主义”理论所主张, 公民个体应该具备基于环境正义认知与情感的环境公民权意识, 通过提供某些强制性的可持续性公共服务来培育自己的环境公民意识及权利。而绿色国家是由公民社会中推动国家发生改变的绿色公民创造的。 (18) (2) 尊重和保护环境是公民的基本品质, 公民含义必然包含环境公民, 公民应该具备环境品质。正如安德鲁·多布森 (Andrew Dobson) 所指出的, 环境公民权提出的直接动因, 是如何克服在实现生态可持续性目标上公民个体行为与态度之间的不一致性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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