陈柏峰:村务民主治理的类型与机制

选择字号:   本文共阅读 342 次 更新时间:2018-09-15 17:16:35

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陈柏峰 (进入专栏)  

   当前村务民主治理存在很多问题,民主在制度建设上还有诸多需要加强的地方,但是民主制度建设只是村务民主治理的症结之一,村务民主治理的更主要症结,可能在于经济社会基础方面。由于经济社会基础的状况,看起来设置良好的村务民主治理的制度在现实中可能效果不佳,甚至寸步难行。目前,村民自治制度是村务民主治理的主要标志,目前这一制度架构早已建立起来并在农村广泛实践。然而,伴随着农村形势的发展,村务民主治理却出现了严重的难题。在民主制度日益规范化、制度化、法治化发展的同时,民主治理的效能却不见好转,甚至有下降趋势,村庄民主决策难以有效实现。在多数农村地区,民主治理制度几乎只是停留在纸面上,在实践中则流于形式。不少地方甚至有依赖暴力手段获得治理绩效的现象,从而使民主治理走向反民主化的道路。

   在目前状况下,村务民主治理的发展,主要不在于民主制度的设计,而在于夯实村务民主治理的基础。在绝大多数情形下,村务民主治理在形式上都可能成功。村务民主治理的主要症结之一在于民主往往流于形式,民主决策受各种因素影响无法实施。在民主决策之后的治理环节,可以调动的资源过于贫乏。治理始终同资源相联系,“资源是权力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。它可以分为两类:权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调,后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。民主决策一到治理环节就需要调动资源。简而言之,这些资源既包括对具体人的行为控制或者通过对人的行为控制来聚集物质资源,也包括对物质的分配或通过对物质的分配来完成行为控制。

   动员型民主治理中,民主在实质上失败,治理出现无效局面,归根结底就是因为无法获取足够的物质资源,也无法通过对人的行为控制来聚集物质资源(筹资筹劳)。如果有足够的物质资源,动员型民主治理就可以变成分配型民主治理或监理型民主治理,其治理的难度就会大大下降,治理效度大大提高。分配型民主治理,在民主的形式和实质上都更容易取得成功。即使在取得成功后有部分遗留问题,如果有足够的物质资源,可以给相关上访人以利益补偿,“花钱买平安”,那也可以达到“平安”,如果没钱,可能连“平安”也没有;如果有足够的权威性资源,就可以对人施加行为控制,抑制上访的冲动,这种行为控制的范畴很广,包括目前已经不合法的劳教、收容等,也包括过去实践中常见的综合治理、连带治理。这一逻辑与清障型民主治理中的难点克服几乎一模一样。清障型民主治理中要清除障碍也要依赖这两种资源。因此,夯实村务民主治理的基础,需要从以下两个方面着手。

   第一,增强村庄集体的经济能力和集体经济基础。集体经济能力是村庄公共事务治理的重要经济基础,是保障农村基层组织正常运转、增强村庄服务功能和认同感、巩固村务民主治理的重要物质保证。事实证明,没有必要的物质基础,民主在形式上都可能无以为继,在治理上更是无法开展,村务民主决策不被村民理会,公共事务无人关心,村干部办事没人跟从,处于穷家难当的困境,不仅无法提供必要的服务,而且还要向村民动员筹资筹劳,民主治理没有着力点。在广大中西部农村,村庄几乎不可能通过发展集体经济来增强公共事务治理的经济基础,似乎在土地上做文章是一个出路。如果土地利益结构仍有一定的弹性空间,可以通过土地调整来协调利益,例如在清障型民主治理中,项目落地的农户被占用的土地可以通过土地调整来获得补偿,从而大大提高民主治理能力。此外,只能以国家输入村级公共经费的方式来激活村务民主治理,例如成都将村级公共服务和社会管理专项资金纳入财政预算,并设计了农民主体的民主管理机制来保障资金使用。

   第二,强化村级组织和村干部可用的权威性手段。事实证明,没有权威性手段,对个别越轨村民毫无制约,对“钉子户”毫无办法,村务民主治理也就无法进行下去。然而,在当前的法治社会,旧有的违反法治精神的手段是不可能也不应该恢复的。放在今天,它们有侵犯人身自由、侵犯人权的嫌疑。因此,必须寻找与法治精神相契合的制度建设来强化村级组织和村干部的工作手段。例如对于村民会议或村民代表会议的决议,只要不违反法律,经一定的国家机关和程序确认之后,可以考虑赋予其可以强制执行的效力。

   如果村务民主治理的基础有所夯实,村务民主治理的症结和问题未必能全部解决,但其效度必将有所提高。当然,村务民主治理制度本身也有需要继续完善之处。完善不是抄袭更多的西方制度,也不是根据现有的理念设计更多的制度,而是要脚踏实地,根据中国广大农村的实际情况和实践需要,对既有制度细节进行完善,以契合实际,使村务民主治理变得可能,在民主程序、过程和技术等各方面变得可以实施。例如对于村务治理中普遍存在的监督型民主治理,制度和技术的要求都比较高,权力的分立和制衡机制、监督的可操作性、公务信息的公开和获取机制等技术层面的问题,都极为重要,任何一个环节都可能导致民主治理的全盘失败。因此,需要根据各地各村以及不同事务,设计和摸索出可行有效的制度和机制。

   〔本文为作者主持的国家“万人计划”青年拔尖人才支持计划项目、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(16ZDA062)的阶段性成果〕

  

  

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文章来源:《学术月刊》2018年第8期

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