陈柏峰:村务民主治理的类型与机制

选择字号:   本文共阅读 342 次 更新时间:2018-09-15 17:16:35

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陈柏峰 (进入专栏)  
也有可能是由利益相关的“混混”进行的。清障型民主治理可能走上的两个结果将会是大概率事件。

   清障型民主治理的相关具体事务往往是自上而下的公共品供给,或者村庄内部个别富人出资的公共品建设,包括修路修桥、水利设施、饮水工程等,它们因有外来资金注入而不需要大家集资出钱,与动员型民主治理相比,相对简单易行。但在公共项目落地时,如何说服相关农户同意,清除项目落地障碍就非常重要。在有些项目落地时,可能出现极个别“不管不顾”的村民,明知可以从项目中受益也不愿意合作,他们有的与项目主事者发生矛盾,故意为难主事者;有的是背后的村庄派性政治在起作用,受人指使而不合作;有的是“狮子大开口”,故意设置障碍希望从项目中捞取天价收益。在另外一些场合下,可能是工程的办理者无视相关当事人的正当权益,以强力清除障碍,或以暴力威胁利益相关人放弃正当权益。如果不能合法地清除障碍,就会与动员型民主治理类似,难以越过少数反对者,同样造就“反公地悲剧”,民主治理将走向失败。

  

   (四)监理型民主治理容易走向“干部决”

  

   监理型民主治理,在村务治理中最为一般和普遍,各种事务的民主治理也许从理想型上概括各有归属,其实都存在监理型民主治理的内容或环节。监理型民主治理的要害是对操办公共事务者实施监督,而具体事务的性质则因各种人为因素和技术性困难而存在监督困难。治理的成败取决于办事者能否尽职尽责,而民主的成败则取决于能否调动人的积极性并突破技术屏障。虽然监理型民主治理的事务与广大村民的利益具有相关性,却不是与某个或某些村民的利益直接相关,因此在村庄社会日益原子化、“农民认同与行动单位”不断缩小、社会流动性不断增强的情况下,村民很难有很高的热情去监督这种对自己只有间接关联的村庄事务,利益越小越是如此。在广大中西部地区,如果不牵涉征地拆迁,村务民主治理涉及的利益平均到每个村民头上微乎其微,村民自然就没有动力参与民主治理过程,具体操办公共事务者就可能不受约束,民主治理就会走向失败。

   监理型民主治理的很多事务可以与村庄内部的直接关联程度不高,事务的完成对村庄内部条件的依赖程度不高,包括村办企业的经营,村庄集体资源(山林、滩涂等)的经营,村庄既有公共设施的维修,村庄水利系统的管理等。由于缺乏直接的利益关联人物的制约,所以监督型民主治理有效实施的制度和技术要求比较高,权力的分立和制衡机制、监督的可操作性、公务信息的获取、村民参与监督的积极性的调动等,都需要制度和技术上的完善。这其中任何一个环节出问题,民主治理就可能流于形式,民主在形式和实质上都将不存,村庄事务变成少数村干部决定,是一种“干部决”的非民主治理。而缺乏民主保障的治理,则会带来很多问题,如村庄良好秩序无法保障,村庄公共品供给也不会有良好效果等。长此以往,将导致村庄破败,村民对村务更加缺乏关注热情,村庄认同感缺乏,这是一种恶性循环。这也是目前中西部大多数村庄面临的现实情况和严峻问题。虽然这些问题只是凸显于村庄层面,但会消耗执政党的权威和合法性。这些问题在村庄日常政治生活中似乎无足轻重,但在特定情势和背景下可能被重新调动起来,成为村庄派性斗争和上访的内容和原因。

  

四、村务民主治理的失败与后果

  

   (一)村务民主治理的失败

  

   本文主要从理想类型角度对村务民主治理的类型和机制进行了分析。实际生活中,几种类型常常是重叠的,某一项属于农村治理的事务同时具备两种甚至多种类型民主治理的基本特征。尤其是监理型民主治理,在各种村庄治理事务中都存在和必需。从实践来看,不同类型的村务民主治理面临不同的问题,都很容易走向失败。民主治理失败又可以分为两种不同的失败,即治理失败或民主失败。在村务民主治理中,民主是过程和形式,治理是结果和实质。无论哪一方面的问题,都是民主治理的失败。不过,其中一方面的失败并不意味着另一方面的成功,一方面的成功也不意味着另一方面必然成功。

   动员型民主治理中,民主决策容易达成,但由于村庄缺乏强制执行的权力和措施,无法强制动员反对决策的村民筹资筹劳,从而实质上走向多数派决策无用,少数反对者决定事态走向的“少数决”。如此,其实质是民主失败、治理失败。民主决策容易达成,在形式上是成功的,但因其无法实际执行,最终还是“少数决定多数”,从而在实质上是失败的。形式和程序上成功而实质上失败的民主过程很难说是民主的成功。而村务治理的目标不能达到,自然就属于治理失败。

   分配型民主治理中,村务治理按照程序达成决议很容易(个别特殊情况除外),执行起来也不存在有力的障碍,民主治理看起来容易落地。但民主决策执行之后,容易产生遗留问题,少数人不断上访,在上访带来的维稳压力下,分配型民主决策的成果很容易流失。这种情形下,民主在形式和实质上可能都是成功的,形式上存在民主决策过程,实质上民主决策可以贯彻下去。尽管民主成功,但治理是不完全成功的,还是可能出现问题,频发的遗留问题和上访就是其表现形式。当然,这种治理的问题与民主之间并无因果联系。背后的原因更多可能是政策执行偏差、村民的心理因素等。

   在清障型民主治理中,民主决策的达成也比较容易,但治理的核心是清除某种障碍,必然触及某些特定的人和特定的利益,如果有人“狮子大开口”提出过分要求而导致清除障碍不力,就可能因极少数人而导致类似于动员型民主中的“一人决”;如果以不尊重权利的方式清除障碍,又可能导致“侵权决”。前一种情况下,实质是民主失败、治理失败。民主决策可以达成,在形式上是成功的,但最后与动员型民主治理一样无法实际执行,最终还是“一人决定全局”,从而在实质上是失败的。后一种情况下,民主决策是成功的,治理虽然达到了目标却留下了遗留问题,因为这种治理的成功建立在侵犯他人合法权益的基础上。有民主决策的形式和程序,最后治理的结果很难说完全成功。

   监理型民主治理中,需要对从事公务的人实施监督,但具体事务可能因为村民的监督积极性不高,监督的具体操作性难、公务信息获取渠道缺乏等技术性原因而实际上无法实施,从而使民主治理变成“干部决”。这种情形下,民主的形式和实质都缺乏,村务的治理就是非民主的。治理的结果在绝大多数情形下也是失败的,干部的非民主治理很少是为村民的利益,更大可能性是“以权谋私”。总之,村务民主治理既需要民主的过程和程序,也需要良好的治理效果。而民主治理在形式和实质上都存在一些困难。一些情况下,村务治理在形式上都做不到民主,而在多数情况下,形式上做到民主并不难,而实质上民主的任务并不能达成,治理在效果上也出现诸多问题。完全成功的村务民主治理并不多见。

  

   (二)村务治理的反民主化走向

  

   形式上的民主成功,而实质上的治理失败,可能导致一种不良的效应,就是让村民感受不到民主治理的优势,从而最终导向反民主化,而且,不少村民甚至赞赏这种反民主的实践。民主治理首先需要民主的形式,这本来就需要耗费很大的成本,而形式上的民主常常导致实质的民主失败;即使形式和实质都成功的民主,治理效果也并不乐观。如此背景下,村民的反民主情绪以及实际上普遍存在的反民主走向,似乎就变得可以“理解”了。

   我国大多数农村地区处于不发达状态,经济条件相对落后,农民为生计而忙碌,很多农民忙于外出务工,大部分时间花在从事经济活动上,闲暇时间也过多用于打牌等娱乐活动,没有更多的时间和精力去过问政治。尤其是很多村庄事务与村民个体利益关联并不大,农民就更难有兴趣参与民主决策过程。而且由于居住相对分散,组织化程度不高,利益表达与民主决策之间的关联不清晰,也影响了农民参与民主决策的积极性。在个别城郊农村,村委会选举竞争激烈,主要原因是其背后的利益巨大;在某些村庄重要事件(如征地款分配)中,农民的民主参与热情高,恰恰由于参与民主决策与自身重要利益密切相关。正如此,在村庄民主治理的绝大多数场合,村民是漠不关心的。村庄要进行民主决策,成本因此很高,包括动员村民参与民主决策的成本、村民在民主决策过程中的协商成本、民主协商达成一致意见后的执行成本、民主决策执行后的治理成本等。其中任何一个环节都需要投入大量的成本。然而,即使投入巨大成本,治理效果仍然难以确定,民主在形式上仍可能失败,也可能导致形式上民主而实质上失败,还可能是民主成功了,却带来糟糕的治理效果。

   上述状况对于村干部、普通村民、民主决策利益相关的村民来说,都是极为不经济的。因此,村务民主治理很容易走向它的反面——反民主化的治理。它主要有两种形式:一是村庄宗族组织和关系的复活与重组,二是村庄治理的混混介入。

   改革开放以来,宗族关系一直是农村治理难以回避的复杂问题。宗族关系在村委会选举动员、村庄民主治理等多方面起着举足轻重的作用。其中有积极功能,也有消极功能,暴力化就是消极功能中不可忽视的一部分。在村庄治理中,大宗族依靠潜在的暴力欺负小宗族,宗族大房头欺负小房头,都是普遍存在的现象。在民主治理成本日益高涨时,依赖宗族的潜在暴力来压制作为反对力量的少数村民,这种现象屡见不鲜。甚至频繁出现宗族房头“黑恶化”的现象。与此同时,在一些地方,“混混”不断介入村庄治理过程。在村务民主治理的困境面前,基层政府基于治理的需要,不断将乡村混混、村庄强人纳入村组干部体制中。因此,能够有效完成治理任务但品行恶劣的村干部,即“有才无德”的村干部大量涌现。同时,村干部在民主治理遇到困难时,也常常邀请“混混”帮助解决。“混混”在暴力和暴力威胁的基础上,迫使反对的村民就范。村民则基于村庄公共品供给的需求,甚至觉得与其要道德高尚的村干部,不如要一个能办成事的“混混”。

   民主在形式上得以履行之后,需要在制度和组织上对付少数动摇民主决策的村民,他们虽然只是村庄中的极少数,却可能极大伤害村庄民主治理,从而使民主治理失败。一般情形下,村干部可能动用三种资源来对付这极少数人:一是村庄舆论压力;二是村干部的个人魅力;三是经济资源。在传统村庄社会,村民很难不考虑村庄舆论对自己的道德评价,如果自己违背村庄共同利益或同绝大多数村民意见不一致,必然遭遇沉重的压力。然而,当前农村社会流动性很强,村庄作为生活共同体的意义越来越弱,人们的生活面向越来越朝外,不再那么在乎村庄评价。因此舆论压力的作用越来越小。同时,村干部在村民中的个人魅力也是可遇不可求的,不能否认有些村干部因为个人体格与性格、成长经历、工作作风、家庭和社会关系背景等,在村庄中有特别的威望,这有助于解决民主治理中的一些问题,但现实趋势是,有特别个人魅力的村干部越来越少。在中国东部的农村地区,有些村干部是拥有雄厚家财的企业家,乡村治理过程中他们可能运用自己的家财来花钱买通那些可能阻碍民主治理的村民。在一些有财政能力的村庄,也可能运用村集体资产去这么做。因此,经济资源其实是另外一种遏制危害民主治理的要素。

   在大多数农村地区,上述三种要素都缺乏现实基础,村庄治理不得不转而依赖各种不同的暴力和暴力威胁来实现治理。这种非法暴力的复活和存在本身就是反民主的。因此,民主治理失败的后果就是村庄治理走向反民主化。

  

五、夯实村务民主治理的基础


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文章来源:《学术月刊》2018年第8期

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