黄季焜:四十年中国农业发展改革和未来政策选择

选择字号:   本文共阅读 730 次 更新时间:2018-09-13 23:59:36

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黄季焜  
到 1984 年全国有99%的农户实施了家庭联产承包责任制( Lin,1992) 。

   家庭联产承包责任制显著提高了农业生产率,是改革初期( 1978—1984 年) 农业增长的重要驱动力。许多研究都表明,家庭联产承包责任制因为赋予了农民对生产的决策权和收益权,调动了农民生产的积极性,提高了农业生产力(McMillan 等,1989; Lin,1992;Huang 等,1996) 。例如,Lin( 1992) 的研究表明,在改革初期的农业增长中,大约有一半增长是来自家庭联产承包责任制的实施。笔者的研究也发现,除了技术进步和农民加大生产投入外,在改革初期的粮食生产增长中,大约有35%的粮食单产增长是来自家庭联产承包责任制,它从如下 3 个方面影响农业生产:生产积极性、投入效率和技术采用成本,即虽然生产责任制提高了农户新技术采用的成本,但它显著提高了生产效益和资源配置效益,从而促进了农业生产(Huang 等,1996) 。

   20 世纪 90 年代以来家庭联产承包责任制的不断完善,对农业增长继续发挥促进的作用。例如,针对农地产权稳定性存在的问题,国家逐渐推进农地制度的改革完善。土地承包期从第一轮的15 年延长到第二轮的 30 年; 进入第二轮土地承包期后,承包权的稳定性得到显著提高( 冀县卿等,2013); 笔者的研究还表明,承包权的稳定性促进了农户对农地的长期投资( 黄季焜等,2012;Gao 等,2012) 和农业生产力的提高(Deininger 等,2014) 。最近中央又提出农地集体产权、农户承包权和经营权的“三权分置”以及第二轮土地承包到期后再延长三十年的土地制度安排,预计这些政策还将在促进农地流转和农业生产力的提高方面产生积极的影响。

   在深化农地制度改革的同时,中国也在不断地推进一系列其他农村制度改革。在稳定农地制度的基础上,推进了户籍制度改革以促进农村劳动力的非农就业和在区域间的流动,推进了乡镇综合改革与基层政府转型等制度创新以提升乡村治理能力; 同时,在农民合作经济组织的制度创新和农村信贷的制度改革等方面也做了不少努力。这些制度创新与改革都在农业农村发展方面产生了或多或少的积极影响( 黄季焜等,2008) 。

   但是,中国的农村制度还需继续创新和改革。农村土地制度还将是未来农村改革的重点,建立土地和劳动力等城乡一体化的要素市场还需要不断的制度创新和改革,农民合作经济组织的作用还没有得到有效发挥,农村农民贷款难问题还缺乏有效的制度安排。

  

   ( 二) 农业技术进步

  

   过去 40 年,我国农业科技( 科研和技术推广)体系在改革中得到不断完善和发展,取得了一系列成就,对农业生产力的提高发挥极其重要的作用。下面分别简要介绍和评价农业科研和技术推广改革及其成效。

   农业研发经历了如下 4 个发展与改革阶段: ( 1) 1978—1985 年的迅速恢复与发展时期。在这个时期,全国农业科研机构由 1979 年的597 家发展到 1985 年的 1428 家,农业科研人员由 1979 年的 2. 2 万人发展到 1985 年的 10. 2 万人。(2) 1986—1998 年的商业化和拨款方式改革时期。这时期,科研部门开始从事经营创收活动,同时政府也对科研项目拨款方式从原来的计划分配制改为竞争制。在竞争的压力下,科研人员由 1985 年的 10. 2 万人减少到 1996 年的 6. 5 万人。(3) 1999—2006 年的科研单位转制和企业投资萌芽时期。农业科研单位被要求分别转制为社会公益类、科技服务类和技术开发类3 种类型,通过改革试图形成一支精干、高效与机制灵活的科研队伍,并建立以企业为主体的科技创新体系,但改革受到很大阻力最终没有被完全推进。(4) 2007 年以来的农业创新体系建设时期。在此时期,建立了 50 个产业的创新体系,并显著加大了农业科研投入,目前我国农业科研机构拥有研究人员6. 8 万人。

   农业技术推广体系改革经历了如下 5 个时期: ( 1)1978—1988 年机构和队伍迅速发展时期。到 20 世纪80 年代末,全国各乡镇都建立了农技站,农技推广人员达到 45 万人。(2) 1989—1993 年的商业化和“三权”调整时期。受财政负担的影响,这时期在推进农业技术推广商业化的同时,基层乡镇农技站的人、财、物管理权( “三权”) 在 1989—1992 年由县下放到乡(基层推广人员降到 30 万) 。( 3) 1993—2000 年“三权”上收( 人员扩大到 106 万)。( 4) 2001—2003 年“三权”再次下放( 人员减少到84. 9 万) 。( 5) 2004 年以来,分离公共推广部门的商业活动和“三权”上收及各地多种改革模式不断推进,在编的农技人员稳定在 70 多万。

   虽然农业科技发展改革进程相当艰辛,但也取得了显著的成就。首先,我国建立了庞大的、学科分类齐全的公共农业科研体系,为加速国家农业科技创新提供了技术保障。其次,建立了国家农业技术推广体系,覆盖全国所有乡镇,为加速农业技术采用提供了基层技术服务的体系保障。第三,农业科技运行机制得到了改善,特别是以工资制度和绩效评价改革为核心,提高了科研人员的收入水平和科研积极性。第四,政府投入不断增加为农业科技进步提供了资金保障。根据相关统计数据分析,政府对农业的科技投入( S&T) ,从 1978 年的7. 2 亿元增加到 2000 年的 50 亿元,并迅速提高到 2015 年的 550 多亿元; 其中农业的研发投入( R&D),也从 1978 年的 1. 4 亿元逐渐增加到 2000 年的 24 亿元,之后快速增长到2015 年的 260 亿元左右。同时,在过去 10 多年,吸引了大批企业参与农业科技的投资,为科技创新注入了新的生命力。

   农业科技创新为中国农业增长起到极其重要的作用。研究表明,即使在改革初期(1978—1984 年) ,技术进步对水稻单产增长的贡献也接近40%,而在 1985—1990 年,水稻单产的增长几乎都来自技术进步( Huang 等,1996) 。对主要农产品全要素生产率(TFP) 增长的研究也表明,1985—2004 年,各种农产品TFP 年均增长率都达 3%左右,棉花更高达 4. 2%( 见图 1) 。在国际上,一个国家有 2%的长期TFP 增长率就已经是非常了不起的; 进一步研究表明,这时期的TFP 增长主要来自技术进步( Jin 等,2010) 。棉花 TFP 增长率最高,是因为棉花从 1997 年开始比其他农作物多采用了一项技术,那就是转基因技术( Huang 等,2002)。另外,笔者对水果和蔬菜的全要素生产率也做了研究,得出的结论是一样的,即技术进步是这些农产品生产力增长的主要驱动力。

   但农业科技体制改革是一项未尽的改革事业,目前的农业科研和技术推广体制和激励机制还未能充分发挥创新潜力。国家公共部门主导的农业科研体系还难以充分满足农民对技术的需求; 公共农业科研单位的公益性和商业性研究的职能还比较混乱,影响了大型企业参与农业科技创新的积极性; 农业科研投资强度还有待进一步提高。与此同时,基层农技推广体系也面临不少挑战,特别是基层农技推广体制和激励机制还有待进一步的创新,技术推广人力建设和推广能力也有待提升。要建立国家公共和私有企业相辅相成的农业科技创新体系,并逐渐使企业成为未来中国农业科技创新的主体,改革还将任重道远。


   ( 三) 农产品市场化改革

  

   中国改革是从农村土地制度创新开始的,市场改革也是从农业开始的。改革从农村走向城市,从农业到工业和服务业,采用的是渐进性的改革模式。即使在农业内部,市场改革也是先易后难,逐渐推开。在改革初期,并没有废除计划经济体制,而是把市场当作对计划经济体制的补充,在改革中后期,才逐渐退出国家购销和国家定价的市场体系。

   在农产品种类方面,改革是从农副食品开始逐渐推向具有战略意义的大宗农产品。改革刚开始时,只允许蔬菜、水果、水产品和部分畜产品等在本地范围内进行市场交易; 到 20 世纪 80 年代中期才逐步放松了市场交易的地域限制,当时的农村市场仍然以当地的周期性赶集市场为主。20世纪 80 年代中期以后,市场化改革分阶段地推向粗粮、主要畜产品、糖料、油料、大豆、棉花和三大主粮(水稻、小麦和玉米) ,并从 20 世纪 90 年代初开始加速了农产品的市场化改革进程。

   对粮棉油糖等大宗农产品,国家采用双轨制的市场化改革模式。这里以粮食为例,因为其市场化经历了相当长的改革历程。我国于 1985 年废除了统购制度,启动粮食收购双轨制改革,改革的主要内容是: 在逐渐降低国家的定购量和提高国家议购量的同时,不断提高国家收购粮食的议购价,来促进粮食市场发育和农民增收。1990年超过 30%的粮食由私人经营,其余的粮食交易由半商业化的国有粮食企业执行(Rozelle 等,2000) 。但随着粮食产量不断提高并于1996 年突破 5 亿吨后,粮价开始下降、国家库存剧增,为保护农民利益,政府于1998 年出台了一项颇有争议的粮食流通体制改革: 按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售粮食、粮食收购资金实行封闭运行的“三项政策”。但政策执行 3 年后因困难重重就开始放松,并于2004 年正式退出,最终粮食完成了市场化改革。

   以上市场化改革对建立全国一体化市场产生多大的影响? 在这方面,笔者做过多项研究,这里以水稻、玉米和大豆为例。研究表明,1989—1995年只有不到 30%的区域粮食市场是整合的,或大部分的市场是分割的;但到 21 世纪初,几乎百分之百的国内不同地区的粮食市场趋于整合,市场运行效率显著提高(Huang 等,2004; Huang 等,2006) 。对粮食以外的其他农产品,因为改革比较顺利、改革期间干预少,更早地建立了全国一体化的市场。

   农产品市场改革对农业发展和农民增收起到重要的作用。这些作用总结起来,有如下 3 方面: 首先,市场化改革提高了农业资源的配置效益,促进了农业生产结构的调整和优化,提高了农产品市场竞争力;其次,市场化改革降低了农民购买农业生产资料的价格,促进了农民对农业生产的投入; 第三,市场化改革降低了市场的交易成本,提高了农民销售农产品的价格,促进了农民扩大生产的积极性,增加了农民收入。

   虽然农产品对外开放稍迟于国内市场改革,但中国农业对外开放步伐是相当快的。农产品对外开放主要体现在如下两个方面: 放宽农产品进出口贸易的准入条件和许可证,降低农产品进口关税。在减少国营贸易商控制进出口的同时,逐渐削减农产品进口关税。农产品进口平均税率从1992 年的 42%下降到 1998 年的 24%和 2001 年的21%; 2001 年加入 WTO 后,又降到 11%。加入 WTO 后,中国还承诺取消对农产品的出口补贴。

农业对外开放使中国农产品市场逐渐同国际市场整合起来。笔者的研究表明,在市场改革前期,例如在 20 世纪 90 年代之前,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《农业技术经济》2018年第3期

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