刘若楠:次地区安全秩序与小国的追随战略

选择字号:   本文共阅读 122 次 更新时间:2018-09-12 21:28:05

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刘若楠  
但是领土问题始终是横亘在两国之间的重要安全矛盾。泰国和柬埔寨之间持续的互信缺失和相互威胁的状态随时可能引发武装冲突。(50)

   与此同时,越柬关系也并不平静。长期以来,越南一直希望在中南半岛上扮演领导作用,这意味着它必然要加强对柬埔寨的影响力。(51)目前,两国之间的安全矛盾主要是领土争议和跨境民族问题。如何防止领土争议演变为对峙或冲突是两国面临的共同挑战。(52)近年来,与越南的陆上领土争议仍然时常对柬埔寨的边境安全构成威胁。2015年7月,柬埔寨副首相兼国防部长迪班(Tea Banh)率高级官员代表团访华。有分析人士指出,在迪班访华前一周,柬越两国因边境主权归属问题发生冲突并造成数十人的死伤。边境不安促使柬埔寨进一步加强与中国的关系,以求减轻来自越南的安全压力。(53)

   从上述分析不难看出,独立后的柬埔寨与中南半岛上影响力最大的国家,即中国和美国的关系在友好和冷淡之间摇摆,这主要取决于中美是支持还是抑制越南或泰国对柬埔寨的觊觎。(54)由于与两个相对强大的邻国之间都存在悬而未决的领土纠纷,柬埔寨对外战略的邻国优先特征在冷战结束后依然较为明显。柬埔寨有时候倾向于与中国站在一起,特别是当越南和泰国这两个强大的邻国切实威胁了它的国家安全时。(55)对中国持续的安全需求促使柬埔寨在南海争议等敏感问题上始终坚定支持中国的基本立场。

   (二)宗教、族群问题与美新“准盟友”关系

   除了中南半岛之外,东南亚地区的另一个重要次地区是海洋东南亚。在这一次地区的实力层级中,印尼、马来西亚和菲律宾是中等国家,新加坡和文莱属于小国。尽管与文莱同样处在实力层级的底层,新加坡的安全脆弱性却远大于文莱,这主要是因为其重要的战略地理位置以及在族群和宗教上的独特性。从族群构成的角度看,新加坡是马来人环绕的小国,华人占其总人口的75%左右,也是东南亚地区唯一的一个以华人为主体的国家。特殊的族群构成与新马特殊关系共同构建的“新加坡困境”是新加坡安全面临的持久挑战。(56)

   在宗教信仰方面,作为世界上重要的穆斯林人口聚居区之一,除了菲律宾北部和新加坡之外,海洋东南亚大部分居民的宗教信仰为伊斯兰教。在穆斯林人口众多的次地区,宗教信仰的多元化特征进一步加剧了新加坡作为一个小国的特殊性。因为与族群和宗教等国内政治议题密切相关,加之新加坡在自然资源和生活必需品方面的对外依赖,新加坡与印尼、马来西亚关系的敏感程度超越了一般邻国双边关系的范畴。也正是因为如此,新加坡与邻国之间的矛盾和摩擦并不经常在公开场合讨论。(57)

   自独立以来,印尼和马来西亚在安全上的潜在威胁始终在新加坡安全考量中占据核心位置。早在独立前夕,新加坡的两个中等邻国印尼与马来西亚之间的关系就处在剑拔弩张的状态,次地区安全秩序极不稳定。这一时期,印尼认为即将成立的包括马来亚、新加坡、沙巴和沙捞越在内的马来西亚联邦是英国殖民者策划的阴谋。加之英国在马来西亚拥有军事基地,这意味着印尼将要面对一个有英国保护和支持的强大邻国。(58)印尼时任总统苏加诺(Bung Sukarno)认为,马来西亚在联邦建立的过程中已经成为英国殖民者的帮凶。(59)

   基于上述判断,1963年至1966年,印尼对马来西亚实行了“对抗政策”,同时鼓动文莱反抗马来西亚。(60)与此同时,印尼在外交场合的公开表态和具体措施上反对、阻挠马来西亚联邦的成立。1966年,苏加诺签署了印尼和马来西亚两国外长达成的和平协议,两国的对抗关系才正式结束。(61)印尼和马来西亚的对抗使得新加坡独立前后的次地区安全秩序动荡不安。1965年来自印尼的恐怖分子袭击了新加坡的麦唐纳大厦,造成了数十人的死伤。(62)由于刚刚成立的马来西亚联邦尚不稳定,1969年马来西亚国内的种族冲突波及新加坡,后者对此一直心有余悸。(63)邻国的优先性被新加坡政要多次提及,新加坡驻美大使许通美(Tommy Koh)指出,新加坡外交政策的支柱之一就是保持同邻国(马来西亚和印尼)睦邻友好关系基础之上的外交。只有同邻国政府和人民搞好关系,新加坡才能维持其在东南亚的地位。(64)

   对新加坡来说,次地区秩序中始终存在着不确定性和不稳定因素。为了防范可能出现的风险,缓解自身的不安全感,新加坡需要找到一个合适的次地区外大国作为依靠。在独立之初,新加坡曾寄希望于英国的帮助。然而英国在1966年的国防评估报告中明确指出,英国无力继续在东南亚维持军事存在,释放出英军即将撤离的信号。(65)新加坡随即将目光转向美国。新加坡与美国维持紧密安全关系的一个重要原因就是为了平衡印尼和马来西亚的威胁。(66)美新特殊安全关系的存在使得新加坡能够借助美国的军事外交实力,抵制任何可能威胁新加坡主权独立的企图。(67)在亚太国际体系中,新加坡将美国视为最重要的平衡力量。吴翠玲(Evelyn Goh)指出,新加坡在众多次地区外大国中之所以选择信任美国,主要是因为地理上的距离削弱了其称霸地区的能力,非帝国的历史也证明了美国是一个善意的霸权。(68)尽管与美国没有正式的同盟关系,但是新加坡与美国安全关系的密切程度在一些方面甚至超过了美国正式的盟友泰国和菲律宾。正因为此,美国的一些分析人士将新加坡称为“准盟友(quasi-alliance partnership)”。(69)

   冷战结束后,美国对亚太地区的战略关注度有所下降,新加坡十分担心美国重回孤立主义。为了将美国“留住”,新加坡采取的主要措施是1990年与美国签订《军事合作谅解备忘录》,赋予美国海空军使用新加坡的军事设施的权利。1992年美新就将原设在菲律宾苏比克湾海军基地的后勤指挥机构转移至新加坡一事达成协议。美军撤出菲律宾之后,新加坡的军事基地成了美军在东南亚仅剩的立锥之地。值得注意的是,为防止邻国的不满,新加坡在强化安全上对美追随的同时,对邻国进行了外交上的安抚。在签订《备忘录》之前,李光耀派人赴印尼、马来西亚和菲律宾就美新关系的进展进行解释,希望获得邻国的理解。马来西亚和印尼最初表示反对,然而在1992年2月中国出台《领海及毗邻区法》之后,两国的态度发生了改变。(70)新加坡对邻国的顾忌也体现在与中国建交的问题上紧跟印尼的脚步。(71)

   在后冷战时代,新加坡在民族主义和地区恐怖主义等方面表现出对邻国特别是印尼的警惕。与此同时,新加坡也依然被邻国视为“异类”。印尼前总统哈比比(Habibie)曾声称,新加坡是绿色海洋中的小红点,他从未将其视为朋友。(72)新加坡与邻国间的摩擦时常引发彼此对对方的民族主义情绪。九一一事件之后,恐怖主义在东南亚地区的蔓延成为新加坡安全的重大隐患。“基地”组织在印尼和马来西亚的部分地区较为活跃,对于次地区唯一保持冷静的国家来说,新加坡成了各方的焦点。(73)2001年年底,新加坡摧毁了“伊斯兰祈祷团”策划的一起以欧美国家驻新使馆人员为目标的恐怖袭击。2002年巴厘岛恐爆案再次表明,海洋东南亚的反恐形势已经极为严峻。为了防止邻国国内的恐怖分子发动针对新加坡的袭击,增强自身反恐能力,2005年新加坡与美国签订了《增进防御安全合作和伙伴关系的战略框架协议》,进一步密切了与美国在地区各议题领域上的安全合作。新加坡的这一举动主要是出于免受邻国国内恐怖主义威胁的考虑。

   除了强化美新双边关系之外,通过东盟加强与包括美国在内的次地区外大国的接触,保持一个相对开放的次地区,也是新加坡间接约束邻国的重要途径。在这一过程中,中国、印度和日本也是促进地区多元化的重要力量。在新加坡的对外战略中,借助外部力量的一个重要目的是促进东南亚内部的力量平衡、对区域内强国进行约束,消解区域内强国对新加坡使用武力的可能性。(74)当然,在更大的地区层面上,中国崛起和中美战略竞争的强化也不可避免地影响新加坡的战略选择,但次地区层次的威胁和战略考量仍然持续发挥着重要作用。

   (三)中日韩战略三角与美韩同盟

   要考察实力地位在塑造小国对外战略中的作用,了解其在特定地区实力层级中的位置比在全球范围内的实力排序更有意义。因此,只有在具体的次地区中才能准确地定义实力层级及其相对应的国家。东亚地区存在的三个实力层级现象在不同次地区之间表现得并不完全一致。在亚太国际体系中,韩国从实力规模和影响力的角度都应被归为中等国家。(75)然而,在东北亚次地区,韩国和蒙古国、朝鲜一样属于底层国家。美国因其拥有两个安全盟友、众多军事基地以及数万驻军,属于这一次地区实力顶层的大国。而中国、日本和俄罗斯均处在实力层级的中间位置。

   自独立以来,东北亚次地区的稳定始终是韩国安身立命之本。朝鲜战争结束后,美韩签署了《共同防御条约》,韩国成为美国亚太同盟体系中的一员。韩国在安全上追随美国的初衷并不是为了避免重演甲午战争后遭到日本殖民统治的悲剧,而是在半岛分裂不可逆转的情况下应对来自朝鲜的持续威胁。然而,朝韩关系远不能涵盖东北亚安全秩序的全部。对韩国来说,美国安全保护的存在和强化还起到了两个至关重要的作用:一是压制了中国介入半岛安全事务的能力,二是通过同盟定义了战后日本的地区角色,有效地约束了其对外行为。只有在美国的保护之下,韩国才既有能力应对中朝潜在的威胁,同时无须担心领土再度被日本觊觎或侵犯。从这一角度出发,美韩同盟对韩国的意义实际上超越了半岛这一安全议题。当然需要指出的是,韩美同盟并不能解决韩国所有关于邻国的关切。比如,韩国在工业化初期要维持独立自主不得不考虑的问题之一是如何在经济领域处理好和日本的关系。之所以存在这一顾虑,是因为韩国在美国主导的同盟体系中的重要性低于日本,因此它极为担心在接受美国经济扶持的过程中被打造成日本的经济附庸。

   20世纪50年代,乔治·凯南(George F.Kennan)在设计美国二战后东亚战略时以日本为中心,主张将日本扶植为一个具备强大工业和军事能力的中心国家,而贫穷落后的韩国则仅被视为日本的贸易伙伴。(76)20世纪60年代,由于日本遣返朝鲜人的问题,日韩两国再起争端,美国援引联合国《世界人权宣言》第13条,强调人员的自由流动和定居,事实上否定了韩国的诉求,目的是寻求与日本推动安全条约的修订。(77)从这一点看,美国对美日同盟的重视程度高于美韩同盟。韩国在这一时期有意识地阻止美国再次把韩国变成日本边缘地区的企图。(78)在工业化的初始阶段,韩国坚持实行进口替代战略也与其避免成为日本经济附属的想法有很大关系。由此可见,尽管追随美国显著地缓解了来自日本的安全威胁,但是韩美同盟的存在并不总是能满足韩国成为一个富强独立的民族国家的需求。

   尽管如此,对于与中日俄三大强国为邻的韩国来说,美韩同盟始终是维护韩国核心安全利益的关键。冷战结束后,一方面,韩国不信任日本这一曾经的殖民宗主国,担心日本右翼倾向强化。尽管有美国的撮合,日韩在领土争议和历史问题上的利益分歧和情感纠葛依然阻碍了两国安全合作的推进。(79)另一方面,韩国又对中国崛起的持续性、稳定性以及能否成为地区主导者持怀疑态度。(80)由于对两大邻国都有一定程度的顾忌,韩美同盟的存续对次地区安全秩序的稳定器作用对韩国来说依然非常重要。有韩国学者表示,韩国不可能选择孤立或中立的安全战略,自助成本又极其高昂,而且日俄战争和甲午战争都表明自助将不可避免地受到大国战争的牵连,与大国结盟是最好的选择。(81)而韩国无论是与中国还是日本结盟都会使得另一国感到极为不安全,次地区安全秩序将难以维持长久的稳定。一项韩国智库的研究报告判断,中日在地区的竞争还会加剧,韩国需要为对冲其中的不确定性做出相应的努力。(82)由此可见,即使在当前朝鲜问题的战略优先级有所提高的情况下,韩国也依然不能忽视防范来自强大邻国的潜在风险。

在周边大国林立的地缘政治环境中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 , 2017 (11) :65-88

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