吴士存:规则与秩序建设:南海形势演变的新格局

选择字号:   本文共阅读 177 次 更新时间:2018-09-12 00:28:44

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吴士存  

  

   在8月初举行的中国-东盟外长会议上,中国和东盟国家就“南海行为准则”(以下简称“准则”)形成单一文本达成共识,此举在赢得国际社会广泛赞誉的同时,也标志着南海形势的发展进入了一个新的阶段,即:规则、机制与秩序构建。

   事实上,自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施,比如:推动中菲关系持续改善、加快“准则”磋商、加强中国-东盟安全合作等,持续引导南海局势向好发展。但我们也要看到,中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国围绕南海岛礁领土主权和海域管辖权主张争议,这一实质问题并未解决,美国、日本等部分域外国家围绕南海的航道控制、资源开采及海权优势等地缘政治利益诉求并不会放弃。因此,从这一视角看,未来一段时期,南海形势出现颠覆性变化的可能性虽然不大,但目前这种趋缓、向好的局面只是暂时和表面的,不能完全排除未来出现阶段性、局部性动荡的可能。

  

   争端方从谋求岛礁建设和海域管控优势向海上规则和地区秩序构建迈进

  

   近一段时间以来,南海局势降温趋缓的总体态势并未改变,具体表现为三个方面:

  

   一是中国塑造和掌控南海局势的能力明显提升。在多边层面,从中国和东盟关系层面看,2016年中国-东盟领导人峰会达成诸多重要共识,如:正式宣布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》,为管控海上潜在冲突和风险构建了及时有效的防控机制和联络渠道。2017年11月,中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。在双边层面,中国海警局与越南海警司令部、菲律宾海岸警卫队签署合作谅解备忘录,建立海警海上合作联合委员会等安全执法合作机制。同时,中国与马来西亚、印尼两国的海上执法合作也正在紧锣密鼓的商谈之中。此外,中菲于2017年5月正式启动的南海问题双边磋商机制,为两国就推进南海有关海域开展油气联合勘探和共同开发合作、渔业合作和联合执法、稳定中菲关系提供了政府间的重要对话和交流平台。这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。

  

   二是中菲关系持续改善。中菲两国高层频繁会晤引领双边关系健康发展、趋稳向好,为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。菲律宾总统杜特尔特自2016年6月上任以来,于2016年10月、2017年5月和2018年4月先后三次访华,习近平主席也在G20领导峰会和APEC非正式领导人会议等多边场合与杜特尔特会晤,李克强总理2017年11月访问菲律宾。同时,中菲之间已经开始在联合执法、渔业合作等领域开展合作,并正在进行油气共同开发的探讨。2018年3月以来,中菲在推进油气联合勘探与开发合作问题上取得了突破性的进展,目前已成立特别工作组,就联合研究、勘探、开发和使用南海油气资源提出建议并制定方案,且两国石油开发企业也已开始前期磋商。

  

   三是美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心。为保持对南海事务的持续介入,以南海问题为抓手扩大在本地区的政治与军事存在,从而牵制中国在南海战略优势的形成,这既是特朗普执政以来美国南海政策的主要特征,也是日、澳等美国的东亚盟友处理南海问题的主要政策取向。2016年和2017年的东盟外长系列会议及2018年东盟地区论坛期间,美日澳三国外长都发表联合声明,指责中国在南海的岛礁建设行动,声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南近期不断推进在南沙有关争议海域的单边油气开发,并积极强化与日美印澳等军事安全合作,通过主办国际会议炒作仲裁裁决和南海岛礁“军事化”问题,试图再次炒热南海争议。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持,故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。

   与此同时,中国与东盟国家明显加快“准则”的磋商进度,着力拉长地区安全合作相对滞后的“短板”,开始致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。从2017年5月至今,中国与东盟十国相继就“准则”框架和单一磋商文本达成共识,“准则”磋商取得了快速而突破性的进展。启动案文磋商不仅标志着“准则”制定进入了新阶段,同时还标志着中国与东盟国家开启了致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势的新进程。对于处理南海有关争议而言,“准则”将为有关各方的海上资源开发、联合军演、海上合作、岛礁控制等涉海行为确立规范,同时也为各方管控海上潜在冲突和防止冲突升级建立长效机制。但“准则”的意义远不止于此,它将为构建一个基于规则、制度化的南海地区安全秩序,着力解决长期以来中国和东盟国家安全合作滞后的问题,增进彼此政治和安全互信,提供机制化的保障。

   但需要注意的是,当前南海形势同样面临诸多新的挑战和不稳定因素。尤为需要保持警惕的是,菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现,部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动,强化非法侵占和单方面主张,另一方面试图以侵权行为为裁决“背书”。2017年以来,越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的航行自由行动频繁进入美济礁等南海岛礁12海里范围,无不与仲裁裁决试图全面否定中国在南海享有的历史性权利和海洋权益密切相关。美国的航行自由行动,在奥巴马时代一共进行了四次,而特朗普政府上台至今已经进行了七次,其中四次更是进入美济礁附近海域。这与仲裁裁决将美济礁裁定为位于菲律宾专属经济区内的低潮高地密切相关。由此笔者认为,仲裁裁决并未“寿终正寝”,其负面影响开始逐步显现。

  

   未来南海形势“稳中有变”,应对阶段性、局部性动荡保持警惕

  

   从总的方面来讲, 未来南海形势出现颠覆性变化的可能性虽然不大,但是由于南海问题所涉及的领土争议和海域主张争议等实质性问题没有解决,由地缘政治因素所引发的区域内外有关各方围绕航道控制、资源开采、海权而展开的利益博弈将会加剧,因此不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。具体而言,南海形势的发展面临四个新的不确定性因素:“准则”案文磋商正式启动,从磋商到“准则”生效这段时间可能会被部分声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”;随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程,域内外国家可能会再度炒作南海岛礁“军事化”问题;美日澳印“印太战略”的渐趋成型和付诸实施,美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘战略部署将会逐步拉开序幕。

  

   第一,中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的战略竞争态势,必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作,牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展;另一方面,单独或拉拢日本等盟国在南海进行的航行自由行动和抵近侦察会更加频繁、更具挑衅性。特朗普上台以来,美军南海航行自由行动和对周边国家军事基地访问日趋频繁。2017年11月,特朗普政府正式提出“美国版”的“印太战略”,南海成为将这一战略付诸实践的重要地带和抓手。同时,美国国内(如前海军作战部长加里·拉夫黑德)近期还不断释放信号称,如果想要遏制中国,美国需要拿出比航行自由行动更加有力的手段。为了有效应对美国的自由航行行动,随着南沙岛礁相应设施逐步部署到位,中方应对美国挑衅行动的手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此,不难断言,中美南海以军事互动为主要表征的地缘政治博弈将长期成为影响未来南海海上形势发展的一条主线。

  

   第二,作为美国在亚太地区的两个重要盟友,日本和澳大利亚对南海事务的介入,将成为影响南海形势发展的一个新的变数。从海上自卫队进入南海、与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看,日本已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国—东盟关系的主要手段。在外交上,2018年3月,日本挑头推动在加拿大召开的“七国集团”(G7)外长会议发表声明,要求中国执行裁决,指责中国在南海搞“军事化”。从军事上看,2017年5-8月,日本海上自卫队第一次成体系、长时间的在南海地区活动,访问越南、菲律宾港口,在印度洋参加美印的联合军事演习,今年8月底开始,其“加贺”号驱逐舰又进入南海地区活动,可见,日本军事力量已经事实上延伸到南海。澳大利亚则是通过外交和政治上的高调发声,实现对南海事务的介入。2017年11月澳大利亚政府发布的14年来首份《2017年外交政策白皮书》声称,反对出于军事目的南海岛礁建设,仲裁裁决对各方均有约束力,矛头直指中国。澳大利亚亦试图推动其在南海地区的军事存在,比如2018年4月派遣了2艘护卫舰和1艘补给舰访问了越南、菲律宾和马来西亚的港口,并进入南海争议海域。同时,日、澳也是美国所提出的、明显带有针对中国性质的“印太战略”的推动者、支持者和参与者,将来势必会紧跟美国战略调整步伐,加大利用南海问题扩大在这一地区的地缘政治存在。

  

   第三,今后相当长时间内,四个重大因素将可能引发海上形势再度升温。一是中国在南海岛礁上的防御性军事设施部署可能引起中美两国海上军事较量进一步升级。二是美国航行自由行动会更加频繁,而中国反制的手段也会越来越多样化和更加有力,因此这种频繁的你来我往的互动无疑将会驱动南海形势再度升温。三是随着“准则”案文磋商正式提上议事日程和进入快车道,中国与东盟有关各方围绕“法律约束力”、“军事活动”、“机制属性”等问题的矛盾和分歧将逐步凸显。四是少数国家在南海争议地区的单边行动会导致南海形势更加复杂动荡。特别是越南将会继续抓住时机重返万安北争议地区启动单边油气开采活动。

  

   第四,未来越南有可能在美国、日本的挑唆和支持下,推动“西沙问题”国际化、在争议地区开展单边油气开发及所占岛礁填岛扩建和加强军事设施部署等,从而成为继菲律宾之后美日搅局南海稳定的“代理人”。同时,菲律宾南海政策的两面性亦不能忽视。杜特尔特在改善中菲关系、“搁置”仲裁裁决、开展共同开发合作等问题上始终面临菲国内亲美反华势力的阻扰。菲国内要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳。因此,未来中菲关系进一步改善恐难一帆风顺。

  

   第五,仲裁裁决的负面影响阶段性显现将成为常态,其对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰不容低估。菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁裁决,但随着未来菲政局变化,重提仲裁裁决的可能性不能排除。越、马等其他南海声索国也是仲裁裁决事实上的受益者,仍有可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地任由中国将裁决视为一张“废纸”。“扩建岛礁”的法律地位、“争议地区”范围界定以及南海争端是否可诉诸司法仲裁解决等问题都将会长期存在并时而凸显。仲裁裁决的负面影响还会继续发酵,其对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰将逐步浮出水面。

  

   规则和机制建设是谋求南海长治久安的必由之路

  

   事实上,寻求短期内彻底解决纷繁复杂的南海海上有关争议并不现实。可以预见的是,在今后相当一段时期内,中国在南海方向的主要任务就是在坚定维护领土主权和海洋权益的前提下,维持南海形势总体向好发展、营造和谐稳定的周边环境。我们应当按照习近平总书记在十九大报告中提出的“推动构建人类命运共同体”“以对话解决争端、以协商解决分歧”,按照“亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴深化同周边国家关系”等重要方针政策,统筹中美、中国-东盟及中国与其他声索国“三大关系”,处理好国际与国内、维权与维稳及大国与周边“三对矛盾”,围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”,稳定南海形势、塑造南海秩序。

   与此同时,我们还应当从构建基于规则和机制的地区秩序的长远考量着眼,有所作为。首先,通过积极考虑“准则”具有法律约束力、赋予“准则”调解除领土争议和海洋管辖权争议之外的一些具体海上纠纷的功能等,积极推动“准则”案文磋商;其次,随着我国的岛礁设施部署进一步推进,可加大民事设施建设力度,以向国际社会提供海上救援、助航设施、渔民渔船救助和补给等公共服务产品。最后,还可以“泛南海经济合作圈”构想为载体,以“21世纪海上丝绸之路”建设为总抓手,推动环南海海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作,增进互信,化解分歧,为南海问题的最终解决创造良好的外部环境,进而实现南海地区的长治久安。

  

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文章来源:政治学与国际关系论坛 公众号

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