王晓毅:完善乡村治理结构实现乡村振兴战略

选择字号:   本文共阅读 471 次 更新时间:2018-09-12 00:20:55

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王晓毅  

  

   摘要:外部干预已经构成了乡村发展中不可忽视的一个因素,从20世纪50年代的政治干预到21世纪的发展干预,从干部包村到驻村帮扶,外部干预对乡村的发展产生了持续的影响,规定了乡村的发展方向。外部干预不仅是现实,也是乡村发展的一个必要条件,这是因为20年代80年代以后,中国乡村的结构已经发生了巨大的变化,农村经济脱嵌是乡村社会一系列问题产生的原因,农村经济在重新形塑农村的社会形态,在这种背景下实施乡村振兴战略,将面临着三个主要矛盾,第一,乡村振兴需要国家提供更好的服务,但是目前村级的行政能力弱化;第二,乡村需要推动更好的社会发展,但是能够承载社会发展的乡村社会组织发展缓慢;第三,新的市场关系与市场服务的缺失。乡村振兴需要推动国家的直接服务、农民组织水平提高和推动新型市场关系的发展。

  

一  如何理解乡村的变化

  

   要理解乡村振兴战略的必要性和道路选择必须首先理解乡村问题之所在,而要理解乡村问题之所在就必须理解过去40年中国农村发展的轨迹。在过去40年的发展过程中,国家推动的市场化过程在促进了农村经济发展和农民收入提高的同时也全面地型塑了农村的社会结构,并成为乡村发展不平衡的主要诱因。

   农村改革是以重新恢复家庭的生产功能和建设村民自治机制来替代人民公社的政社合一,这种制度的设计很好地适应了人民公社解体之后的农村社会。首先,家庭经营符合农业生产规律。由于农业生产具有较长的周期,且其劳动投入很难监督,不管是公社或公司经营都缺少监督农业生产的有效手段,而家庭融生产与消费为一体,可以大大降低监督成本,增加农业收入,因而成为最适合农业的经营单位。其次,家庭经营保证了劳动力效用的最大化。由于农业生产受到生产季节的影响,每年投入农业的劳动力时间有限,从而形成劳动力隐性失业。家庭经营的方式给了农村劳动力以很高的弹性,农民可以利用农业生产的剩余时间从事家庭副业或外出务工以增加收入。第三,家庭间的亲属网络为农村生活提供了有效支持。亲属、朋友的关系网络构成乡村社会生活的主要内容,农民无论在生产和生活上都可以得到亲属朋友的支持,大到资源获得,小到生活物品的借用,农民无不生活在社会网络之中。

   如果说农业生产的特性决定了家庭经营的必要性,那么村民自治制度则很好地适应了农民生活的乡土社会属性。由于农民长期聚村而居,形成了边界清晰的社区,在一个乡土社会中,需要农民组织处理社区内的公共事务,最早的村民自治就是为处理村内纠纷和组织村民维护社区利益、防止外来侵害而建立起来的。比如1980年自发产生的广西壮族自治区宜州市合寨村委会就是由村民选举,以村规民约为基础,治理村庄内部事务。此后村委会的体制被国家所接受,被写入宪法,并制定了村民委员会组织法。在法律层面上,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村民委员会的基础上构成了中国“乡政村治”的治理模式。许多研究对村民委员会制度给予了很高的评价,但是村民委员会制度的成功在很大程度上是因为村庄是一个乡土社会,村民长期比邻而居,有着许多共同的利益和价值,村庄在满足村民日常生活需求方面发挥着重要作用。

   家庭经营和村民自治是20世纪80年代开始的农村改革留下的重要制度遗产,但是随着农村经济的快速商品化,乡土社会日趋瓦解,农村经济在重新型塑村庄的社会结构,家庭经营受到越来越多的质疑,而建立在家庭经营和乡土社会基础上的村民自治也受到了越来越严重的冲击。人口的迁移和土地的流转日益普遍,留守家庭和空心村日益增加,尽管土地集体所有和农民家庭承包制度依然存在,但是在经营层面,土地流转和土地抛荒现象的同时存在已经表明家庭经营难以为继;在村庄层面,尽管一些村庄还保留了一些仪式和制度,但是村庄共享的价值和互助的传统已经日渐衰微;村庄治理或者严重低效,或者变成强人政治。作为村庄治理首要力量的村干部一方面不断抱怨其工作付出日益增加而报酬过低,另一方不断出现小官大贪或村干部变成村霸。所有这些现象的产生源于村庄结构的变化,不论是通过引入更多的民主监督机制或加强党对村庄的监督和管理,都不足以解决目前村庄层面的管理困境。

   家庭经营和乡土社会是互为表里的两个方面,以家庭为经营单位的小农户构成了乡土社会的根基,而乡土社会为小农户提供了保护。在这个社会中,有相对稳定的人口、共享的价值和社会规范,公认的权威和与之相适应的生计活动。维持乡土社会的存在是乡土社会中制度和社会活动的目标,比如任何一个社会都离不开经济活动的支持,但是在乡土社会中,经济活动主要表现为生计活动,其目的在于维持乡土社会的生存;同样在乡土社会中也存在乡土政治,但是这种政治是基于乡土社会内部的治理需求。当然乡土社会也同样会受到市场经济和行政力量的冲击,但是这些力量往往是外在于这个社会的。比如农民也需要向外销售其农副产品,甚至外出打工,但是这些活动本质上是扩大了乡土社会的资源,而不是消解了乡土社会,这不同于近年来的大规模外出和市场化。从20世纪90年代开始的乡村变迁在消解乡土社会,经济成为社会的中心,与乡土社会相适应的价值、规范迅速地趋于瓦解,国家的行政力量透过村庄直接作用于村民,来自政府财政的项目、补贴和政策对村庄生活产生了越来越大的影响。

   首先,市场经济改变了农民的生计方式。农民生计活动是为了满足农民生活需求而进行的生产活动。然而从20世纪90年代开始,大部分村庄已经被市场所裹挟,成为全国市场的一部分。农民的生产活动主要不是生产生活所需的产品,而是为了获得货币收入生产商品。即使是小农户的家庭经营,农业生产也主要不是为了家庭消费,而是为了出售。当农民被裹挟进入到全国性的市场以后,市场风险左右了农民的生活,无论是非农业用工需求的增加或减少,农副产品市场的价格波动,都会严重影响农民的收入。市场经济改变了农业生产方式的选择,比如传统的农业强调作物的多样性和分散性,因为多样和分散不仅可以满足农民的多样性需求,而且可以规避自然风险。农民往往倾向于在不同的地块种植不同的作物,因为降雨不可预测,不同地块的多种作物可以保证不会绝收。但是当农民不得不为市场生产农副产品的时候,专业化和单一化就成为他们必然的选择,不仅每一个农户会生产单一作物品种,而且一个地区也会形成产业特色,因为市场更偏好单一和批量的生产。我们要看到,当今中国的农民已经不同于传统意义上的小农,他们既不是传统意义上的马铃薯,也不是村落共同体成员,在变幻不定的市场面前,他们更多地表现出机会主义的特点,抓住有限的机会,增加自己的收入。尽管农民有贫富之分,但是我们看到,在当今农村,不管是贫困或相对富裕的农民都处于市场风险中,对其生计缺少稳定的预期,这是理解农民行为的关键。

   其次,农民缺少稳定的预期并进而采取机会主义的生计方式,这直接导致了乡土社会的瓦解。村庄的自然资源原本是满足其成员的生存需求,但是在市场经济条件下,这些资源并非是为了满足其成员的生存需求,而是为了满足市场所需,资源不足或资源短缺的现象就相应出现。农民外出务工和农业低收入经常被看做是人均占有资源不足造成的,但是我们看到随着大量农村人口外流,人均可利用资源无疑在迅速增加,但是农村并没有随着常住人口减少和人均可利用资源增加而变得富裕,农村有限的资源并没有被充分利用,反而是出现了土地抛荒和粗放经营等现象,这说明农村贫困和农业低收入在很大程度是市场逻辑代替乡土社会逻辑的结果。在市场经济逻辑的支配下,村庄的资源不足以维持村庄的生存,因此一方面出现了大量人口大量外流,寻找更多的资源以增加收入,另一方面在村庄内部,资源竞争的原作替代了互惠经济原则,无论是来自政府的项目或本村内的资源都被各个家庭竞争,有实力的家庭获得更多。

   作为市场经济的推动者,政府通过反哺农村而对农村产生了直接的影响。村庄原本是一个有着清晰边界的共同体,有着共同资产和利益,以及村庄内部的公共事务。任何一个村庄都有清晰的边界,边界之内的自然资源是属于村庄共同体的,因此土地和山林是以村庄为单位承包到户的,比如不同的村庄因资源不同而有不同的规则,但是在同一个村庄中却需要按照同样的原则进行分配。村庄与政府之间既有密切的关系,同时又有相对的独立性,村庄内的公共事务受到村内的不成文的规则和权威的制约,而政府也将村庄视作一个整体进行管理,许多事物都是透过村内权威来实施,村民自治的制度村落共同体的结构相互适应,发挥了积极的作用。但是进入20世纪90年代以后,由于农村经济的迅速市场化和地方政府过度依赖农民缴纳的税费维持财政支出,在一段时间内造成了农村危机并因此导致农民上访的迅速增加。进入21世纪以后,国家开始增加对农村的投入,政府承担了农村基础设施建设、农村社会福利和促进农业生产的责任。在这个过程中,政府不再仅仅满足于通过村庄来管理农户,而是透过村庄直接作用于农户。

   当政府成为农村发展的直接推动者以后,政府的规则与村庄的规则就产生了许多矛盾,典型的如农村低保,政府的低保政策是建立在清晰地把握农民收入的基础上,而这个政策进入到村庄以后,不仅因为农民收入信息的不准确而难以准确实施,更重要的在于村庄的领袖在实施过程中加入了许多村庄政治的考量,因此出现了执行过程中的许多变形。在这种冲突的背后可以看到,政府承担了越来越多的责任以推动农村发展,同时在这个过程中,政府制定了越来越多的规则,直接作用于村庄的日常事务。近年来政府推进的农业补贴、扶贫、社会保障等一系列政策和措施都是以农户为对象,村庄层面越来越成为政府政策的执行者,而不再是一个具有相对独立性的乡土社会。

   在一些地方,政府还通过空间的重新布局改变了乡土社会,包括村庄的合并、村庄的搬迁和村庄的重新规划,这些空间的重新布局在很大程度上是便于行政管理,减少管理成本。这些重新布局往往都会打破原有村庄的界限,将不同村庄的村民统一安置,在这样安置以后,乡土社会的邻里亲属关系被进一步淡化,政府的权威被进一步加强。比如在一些移民村,由于村民来自不同的地区,相互之间不很熟悉,在选举村干部的时候往往会更多依赖乡镇政府的主导。在空间布局改变以后,尽管也会逐渐发展处邻里关系,但是并不能形成原有意义上的乡土社会。经过空间布局的改变,政府在村庄的日常生活中扮演了最重要的角色,在一些典型村庄,地方政府和党委通过直接委派干部的方式对村庄直接行使权力。

   在市场和国家的双重作用下,乡土社会在瓦解,建立在乡土社会基础上的村民自治遭遇了越来他越多的困难,为了适应已经变化了村庄结构,村级组织的功能被扭曲,进而产生了越来越多的矛盾。

  

二  政府、农民和市场的缺位

  

   村民自治适应了乡土社会,村民通过民主选举的村民委员会来管理乡村公共事务,但是随着乡土社会的瓦解,村级组织的职能被扭曲,与原初的设计相去甚远。

首先,基层政府对村级组织的决策进行干预,在一些地方,村级组织的工作重心是完成乡镇政府所布置的工作。乡镇政府的主要工作是农村工作,尽管在停止征收农业税费以后的一段时间,乡镇政府似乎已经成为悬浮的政府,但是随着城市反哺农村,中央政府制定了越来越多的惠农政策,实施了越来越多的惠农项目,基层政府要保证这些政策和项目的实施,就需要实施更有效的村庄治理。近年来,我们可以明显看到地方政府更多地介入了乡村的日常生活,既有惠农政策的实施,也有推动产业发展,招商引资,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国农业大学学报》

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