王晓毅:完善乡村治理结构实现乡村振兴战略

选择字号:   本文共阅读 416 次 更新时间:2018-09-12 00:20:55

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王晓毅  
以及对乡村空间的重新规划,所有这些任务的完成,都离不开村级组织的配合。村级组织是执掌村级权力的机构,因此乡镇政府要想实现村庄层面的有效治理,必然要对村级组织的决策实施影响。乡镇政府通过影响村干部的人选、向村级组织下达任务和对村干部进行考核来影响村级组织的决策。在很多时候,村级组织必须要配合基层政府的中心工作,比如20世纪后期的计划生育和征收农业税费,21世纪初期的新农村建设和精准扶贫,在完成这些中心工作的过程中,村级组织的独立性逐渐弱化,与基层政府逐渐形成了工作共同体。

   其次,村级组织还承担了经济职能。与基层政府不同,村级组织是村级财产的所有者,也是村经济活动的组织者,同时还是经济实体的掌控者。村庄最重要的财产是其所拥有的土地和资源,这些资产是是属于村级集体的,而村级组织经常成为村集体的代表,对这些资产进行管理和经营。比如土地和山林的承包经营,必须要得到村级组织,或者说是村干部的同意。在土地、山林被确权到户以后,村级组织的作用更多地表现为推动土地和山林流转,在流转过程中体现其管理者的作用。在农村现实生活中,村级组织和村干部还承担了村庄经济活动的组织者职能,特别是来自政府或外来企业的投资进入村庄的时候,村级组织的生产组织功能被强化,比如组织专业化生产、实施政府项目,以及与企业进行沟通。在一些集体经济活动比较活跃的地方,以集体的名义组建了合作社或公司,村级组织和村干部就成为这些企业或合作社的主要管理者。我们可以看到,由于村集体的存在,越是经济发达的地区,经济活动越活越,村级组织的经济职能越显得重要。

   由于其政治和经济职能,村级组织获得了一个超然的地位,对于基层政府来说,村干部的身份是农民,他们并非是基层政府,没有被纳入到公务员体系,因此基层政府要使村干部能够积极配合基层政府工作,往往会同时兼用感情、利益和制度等多种手段,比如日常与村干部保持较好的关系,对村干部的一些利益也适当照顾,同时也可以以上压下。对于基层政府开展农村工作,最困难的就是如何处理与村级组织或村干部的关系,不管是村干部能力不强,不能很好地完成村内的工作,或者村干部具有过强的独立性,对基层政府工作不积极配合,都会导致政府工作不力。因此村级组织和村干部与基层政府的关系经常带有交换的色彩。但是这并意味着村干部完全是村的代表,在农民面前,村干部是领导,甚至在某种意义上也是代表了基层政府的意旨和权力,特别是在各种资源进入村庄的背景下,村干部在很大程度上掌握了资源的分配权。村级组织同时具有的政府代理、经济管理和农民组织的身份造成了在村庄中的权力独大,多重身份的存在不仅使他们既可以参与村庄所有事物的管理,也可以放手不管任何事情,这种可选择性就造成了一些地方村级组织涣散、工作不力,同时另外一些地方村级组织权力高度集中,村干部在村庄事务中强势存在。

   乡村振兴,村庄仍然是一个最基本的振兴单位,是国家、市场和农民共同发挥作用的地方,但是在现有权力格局下,村庄层面面临着国家、市场和村民组织三重发育不足的问题。

   近代以来,国家在农村一直发挥了重要作用,但是却缺少适当的表现形式。中国在20世纪中叶开始积极推动国家工业化,而国家工业化的资金在很大程度上是依靠剪刀差从农村汲取的,要想从农村汲取资源就需要强有力的国家介入。国家介入农村采取了两种不同的手段,首先是常规手段,也就是强化基层政府对村级组织的影响来实现国家的意旨。在农村改革前后,许多县都会定期召开“三级干部会”,将村民组(生产队)、行政村(大队)和乡镇政府(公社)的干部组织在一起开会,通过三级干部会,一方面可以贯彻上级指示,同时也强化他们对干部身份的认同。在村民委员会代替人民公社体制以后,为了能够影响村干部的行为,乡镇政府往往需要软硬兼施,软的方面主要是让村干部在完成政府工作中得到一些实惠,硬的方面则是通过一些制度来控制村级的财务,从而对村干部形成约束力,比如乡镇政府直接控制村级财务支出。其次,政府也采取派驻工作队的方式以应对一些特殊问题,完成一些村级组织所不能完成的任务。从20世纪50年代到90年代,各个地区都曾经向农村派驻工作队,工作范围涉及到农村的生产、党建、卫生等等方面,特别是针对一些工作中存在各种困难的所谓问题村、落后村,派驻工作队更是一个被经常使用的方式。在20世纪90年代逐渐开始的乡镇干部包村制度也体现了政府对村庄的直接管理。在进入21世纪以后,随着政府在三农领域投入的增加,地方政府需要更多地介入到农村日常生活和事务中,需要深入到农户家庭层面,典型的如精准扶贫,需要清楚地了解每个贫困家庭的状况,这绝非依靠村干部所能完成的,因此派出了规模更大的工作队。随着中央政府对农村工作的重视,出台了越来越多指向农户层面的政策,这就需要政府与农户建立直接的联系,在实施这些政策的过程中,政府不仅要依靠村干部,更需要政府的直接介入。比如即将开展的休耕补助计划要充分尊重农民意愿,那也就意味着农民可以自主决策是否休耕,要保障补助资金真正进入到休耕农户就需要更精准的信息,这给信息的统计、核查和补贴发放提出了很高的要求,政府在村庄层面的执行能力要相应提高。

   事实上随着基层政府大量工作下沉进入村庄层面以后行政工作增加,基层政府在自己的权限内采取了两种措施以解决村级组织工作,继续原有的包村制度,确定乡镇主要领导对村庄层面的工作负责,并指派年轻干部担任包村干部,充分掌握村庄的信息,与村干部建立密切联系,帮助村级组织完成各种任务;其次,村干部行政化。随着村庄的工作增加,需要村干部投入工作的时间也相应增加,一些村建立村干部的上班或值班制度,乡镇政府将村干部作为准行政干部来管理。与此同时,各级政府都不断推动驻村工作队制度。为了落实中心工作,驻村工作队的传统被进一步发扬,用于帮助村庄解决各种问题,其中以精准扶贫所动员的驻村工作队人员最多,任务最明确和管理手段最完善。来自国务院扶贫办的信息表明,从中共“十八大”以后,前后有277.8万干部被派驻到12.5万个贫困村。

   尽管采取了这些措施,但是我们看到,国家在村庄层面并没有稳定干预机制,驻村帮扶的干部仍然是流动性的,只是短时间配合政府中心工作进入村庄,由于驻村有期限且对村庄情况不熟悉,多数驻村干部会利用自身资源帮助村庄解决一些实际困难,但是对于村庄的长久发展和持续的治理,作用有限。而包村干部因为本身就是在基层工作,熟悉村庄,但是他们多是乡镇政府基层工作人员,因此在村庄公共事务中,缺少话语权,更多的时候是协助村级组织解决一些具体问题。乡村振兴意味着国家将在乡村采取更有利的措施,这必然增加层级的行政工作,现有的村庄组织结构很难适应振兴乡村的要求,无论是基层的包村干部或不断循环的驻村工作队,乃至将村干部进行行政化管理,都不能成为国家在村级层面上的稳定机构。村庄层面需要稳定的行政系统。

   乡村振兴还表现为与市场进一步融合的过程,但是目前乡村的市场发育水平还不能满足乡村振兴的需求。首先,市场机制的单一化很难满足村庄层面多样化的市场需求。随着农业生产的市场化转型,资本或企业逐渐成为联系农民与市场的主渠道。各地政府都在不同程度上推动公司+农户的发展模式,并在此基础上增加内容,形成公司+N(如基地、合作社等等)+农户的产业化运作方式,通过这种方式,将公司的营销和农户的生产结合起来。实际上不管是资本下乡推动的产业化开发,还是通过各种销售商形成的农副产品收购体系,都是以服务外部市场为主要目标,并基于外部市场需求来调整农村的产业结构。这种市场机制与农村资源和产品的多样性存在着内在的矛盾,农业生产者只能被动地适应市场的快速变化,不断调整产业结构,这给乡村发展增加了不确定性。在政府推动的产业结构调整和农村产业化过程中,一些地方出现农民的不配合或不响应,原因也在于农民无法跟上快速变化的市场节奏。其次,过于单一化的市场主体也影响了农村和农业的发展。在单一市场机制的背景下,唯有掌握了销售渠道的公司才成为市场的主体,在这个主体的垄断下,不仅农民成为市场链的被动适应者,而且真正的消费者的消费需求也无法得到满足。农产品的经销商一方面将市场与生产联系起来,但是同时也垄断了市场,切断了生产者和消费者之间的多样性联系。市场链是单一形式的,这导致其他市场主体也不得不采取类似的方式,比如农民合作组织是农民进入市场的重要手段,但是在产业化的背景下,许多农民合作组织逐渐蜕变为商业公司,远离了农民合作的原则。

   单一的市场机制和市场主体在解决农产品销售问题上发挥了积极作用,但是我们也要看到这种机制本身所带来的问题,首先,由于单一市场机制切断了生产者和消费者之间的联系,农业生产和消费的多样性被抑制。由于自然和社会的原因,农业生产具有多样性,这种多样性对于保持农业和农村的稳定发挥了重要作用,同样,农产品消费也存在多样性,但是单一的市场机制无法满足这种多样性的交易,因此农业的多样性被市场的单一性所抑制,各地的农业发展出现了高度雷同的现象。其次,单一市场并没有减少交易成本,反而因其垄断性而造成人为的物价波动,并使消费者和生产者同时遭受损失。近几年来出现的农副产品收购价格和销售价格背离的现象就反映了这种市场机制所带来的问题,一方面因为收购价格低,农民很难赚钱,另一方面消费者又面临着农副产品不断涨价。

   我们要知道,当今的农村、农业和农民都与市场密切地联系在一起,对于多数乡村来说,退回到乡土社会时代依靠乡土社会的保护而远离市场,已经是不可能实现的梦想,但是现有的市场机制制约了乡村的发展,因此乡村振兴需要更多样的市场机制和市场主体参与农村市场的运行。

   最后,我们还要看到,乡村振兴主体是农民,但是农民参与不足在很大程度上影响了乡村的有效治理。在乡村事务中农民参与不足有多方面原因,首先是乡村精英的流失。乡村政治并非是一人一票的政治,更多是乡村精英之间的博弈,当大量青壮年劳动力外流,他们不再依赖乡村的资源,也很少参与乡村的政治,这是造成农民参与不足的客观原因。同时,现有的村级组织的制度安排也是村民参与不足的制度原因。村级组织是农民的自组织,村级组织本身就是农民参与的重要渠道,但是从前面我们的分析看,由于村级组织承担了许多并非农民组织所应承担的功能,村级组织出现异化,很难作为村民参与的渠道而存在。近年来,无论是农民或政府都意识到村级组织所存在的问题,采取了多种措施以提高村民的参与,并在部分地区取得了效果。比如村民创造一些自己的组织形式参与村庄的公共事务治理,典型的如老人会、乡贤治村等,希望通过民间组织的建设提供农民参与乡村事务决策的能力;一些地方政府也推动成立一些相应的村民议事机构,如村民议事会等等,试图从组织和制度上推动农村更多地地参与农村公共事务的决策。但是这些工作往往事倍功半,其原因就在村级组织,特别是村委会本来是农民的自组织,但是却没有真正发挥村民自我管理自我服务的职能。随着村级组织日益正规化和行政化,村级组织越来越成为一个准行政机构,而非农民的组织。

   推动农村发展和实现乡村振兴,需要在村庄层面上同时强化国家、市场和农民的三重作用。

  

三  改革乡村治理结构

  

   中国农村发展的经验表明,乡村振兴需要国家、市场和农民的协同努力。在中国农村发展中,政府、市场和农民之间并不存在此消彼长的关系,而是需要同时加强。首先,需要强有力的顶层设计才能推动中国探索出城乡共同发展的一条新的道路;其次,乡村振兴意味着乡村经济与市场的更好融合,有更多样化的市场;第三,乡村振兴需要农民的积极参与,充分发挥农民的主体性,因此解决乡村振兴需要解决在村庄层面国家的弱化、市场的单一和农民缺少参与的问题。

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文章来源:《中国农业大学学报》

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