李开盛:容纳中国崛起

——世界秩序视角下的美国责任及其战略抉择
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李开盛  
“但是并不清楚的是,美国是否愿意提供给中国与其扩展的经济和政治力量相称的更大的全球或地区掌管的权力。”(29)能够说明这一态度的例子是美国对中国加入世界贸易组织的态度。1994年中国宣布实行社会主义市场经济以后,关于恢复中国关贸总协定缔约方地位的谈判加速。但由于美国等发达国家成员漫天要价,不断加高关贸的门槛,随着关贸总协定升级为世界贸易组织,1995年中国的“复关”谈判不得不转为“入世”谈判,中美之间的谈判直到1999年11月才在双方最高领导人的介入下达成。而1999年5月8日美国空军轰炸了中国驻南联盟大使馆以及后来“李文和案”、李登辉的“两国论”等事件的发生,也使得建设性战略伙伴关系有名无实。总的来说,这一时期美国奉行的所谓接触政策具有初步的容纳色彩,但其方向是含糊的,内容比较抽象,美国政策也有反复,在接纳中国的态度上比较被动。更重要的或许是,克林顿的所谓接触政策并没有得到国内的共识支持。例如,代表保守势力的传统基金会当时发表了一份报告,批评对华“接触一团糟”,主张在外交背后必须有威慑,从而才能有足够的力量阻止其他国家威胁美国在世界重要地位的利益。(30)

   2.小布什时期

   这一时期,中国的崛起速度明显加快。小布什执政前的2000年,中国的国内生产总值(GDP)约为美国的1/9,排在世界第六位。而到了他卸任前的2008年,中国的GDP为美国的1/3强,世界排名第三。但有意思的是,这一时期的美国对华政策并非随着中国的实力增加而趋于敌对,而是出现了低开高走的过程。其中最重要的原因就是九一一事件。小布什政府一上台就埋葬了克林顿政府提出的“建设性战略伙伴关系”,而将中国视为可与美国“匹敌的战略竞争者”,对华实行“预防性遏制”,为此批准对台军售、宣布保护台湾地区,甚至把中国列为潜在的核打击对象。(31)但是,由于2001年九一一事件的发生,美国把反恐视为头等大事,并发动了持续至今的阿富汗战争。结果,中美关系迅速从战略竞争转变为战略合作关系。小布什任内共出访中国四次,而在他之前,美国总统在任期内访华均没有超过一次。在小布什2001年10月首次访华时,他对中国国家主席江泽民说:中国不是美国的敌人,他把中国看成是美国的朋友,美国致力于同中国发展建设性合作关系。(32)此后直到小布什2009年年初卸任,中美关系都保持了基本稳定,甚至被双方认为达到了历史上的最好时期。这一局面固然主要出于美国面对反恐形势做出的战略选择,也与中国的政策选择有关。中国仍然延续了韬光养晦政策,2005年,中国提出了和谐世界的理念,事实上表明了绝不挑战美国霸主地位的意图。正如一位前中国外交官员撰文所说:“中国致力于同世界各国包括美国在内和平友好相处。只要美国方面不主动与中国为敌,中国必定是美国可以信赖的朋友和合作伙伴。”(33)

   但是,稳定的中美关系并不等于美国对中国的容纳。小布什政府接受中国崛起的前提是希望中国接受现有秩序,而不是为之做出调整。其副国务卿佐利克提出的“利益攸关者”一词其实最能说明这一时期美国的对华政策。“随着小布什政府对中国的战略定位由‘匹敌竞争者’转变为‘负责任的利益攸关者’,美国的对华安全政策目标在强调确保中国没有能力挑战美国全球霸权的同时,逐步转向促使中国主动接受美国主导的现存国际秩序,成为国际体系中的现状国而不是修正国。”(34)而所谓的现状国概念,主要是片面强调中国遵守国际秩序,接受美国的领导,但在如何对待与中国实力增长相适应的权力、地位问题上,小布什政府的态度并不清楚。2008年6月发表的美国《国防战略报告》中也主要强调的是中国的义务而不是权利:“美国欢迎和平与繁荣的中国崛起,鼓励中国作为负责任的利益攸关者,为维护国际体系的稳定、灵活和发展承担更多的义务。”(35)而且,小布什政府的对华政策也有着复杂的一面。例如,有中方学者认为,“两面下注”战略是小布什政府时期逐渐发展成熟的一种对华战略思想,该战略是建立在美国对中国既有战略上的需求与借重,又因双方互信缺乏导致相互猜疑的现状之上的,其核心内容是美国对华战略应该双管齐下,两手准备,即接触与防范并举,但其重心是对华防范、牵制甚至是围堵。(36)“如果北京挑战美国主导的亚洲秩序,例如削弱美国盟友的力量或为威胁美国而加强自身的力量,美国将会把接触政策改为遏制政策,中国将会被阻挡在全球经济之外。”(37)

   3.奥巴马时期

   奥巴马执政的八年是把小布什对华政策的两面性进一步发挥,并在对华进行战略牵制方面开展重大部署的时期。与小布什政府一致的是,“奥巴马政府指望中国发挥‘负责任的领导作用’,但其前提是中国必须与美国和国际社会合作一道发挥作用,中国还要遵守各种国际规范,与美国主导的现存国际秩序保持一致。”(38)更进一步,奥巴马以东亚为重心,进行了牵制中国的战略部署,这便是所谓的亚太再平衡战略。在该政策下,奥巴马不但强化与日本、韩国、菲律宾、澳大利亚等传统盟友的关系,还以东南亚为重心,以南海问题为抓手,鼓励相关国家开展牵制中国的行动。2010年7月,美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在东盟地区论坛上表示“南海航行自由符合美国国家利益”,结果随后几年就先后出现了越南、菲律宾与中国在南海问题上的对抗。特别是菲律宾于2013年正式提出的仲裁案就得到了美国的公开支持。此外,美国还派军舰在南海开展所谓“自由航行计划”,甚至进入中国控制岛礁12海里范围之内,挑衅的意味十分明显。正如休·怀特所概括的那样,奥巴马主义是非常清晰的,那就是美国将动用全部力量抵抗中国对亚洲现有秩序的挑战。“这是一项声明:美国正在对中国做出选择,这个选择就是对抗。”(39)

   这一时期,中国的实力继续上升。2010年,中国的GDP已超过日本,成为世界第二大经济体。由于当时美国刚刚遭遇金融危机不久,国际社会也急切地希望中国在世界经济事务上发挥更多的领导作用。但是,中国增加与其实力相应权力的诉求却受到了美国的冷遇,特别是在奥巴马时期,美国宣称其目标是让中国融入全球经济,但其所作所为却使得中国融入既存的国际秩序变得更难。(40)国际货币基金组织(IMF)的改革方案波折以及亚洲基础设施投资银行(简称亚投行)的诞生最能反映出美国的这一心态。2010年12月,IMF理事会通过了美国主导的IMF份额和治理一揽子改革方案即“2010年IMF改革方案”,方案中包括增加中国等新兴经济体投票权的内容。这个时候,美国还希望得到中国在克服金融危机方面的帮助,因此对方案持赞成态度。但是,美国国会出于国内政治原因,一直不予以批准通过,直到2015年才最终通过相关法案。部分是出于对美国拖延IMF改革进程的不满,中国于2013年发起成立亚投行,多数国家对此表示支持,亚投行的筹备迅速进入快车道。但是,“奥巴马总统也不太情愿多给中国一些空间”,亚投行的发起被他“视之为中国要挑战现存的国际秩序,奥巴马政府不但自己不赞成,而且动员其盟国也不要参与”。(41)除了消极抵制中国增加自身影响力的努力,美国还试图主动出击,试图将中国排挤在美国确立的新秩序之外,其中的重要手笔就是跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。TPP成员主要包括中国的周边国家,表明美国已不安于东亚国家“安全上靠美国,经济上靠中国”的局面,而是试图在经济领域也保持主导权。尽管美国官员宣称欢迎中国加入TPP,但美国事实上设置了中国不进行政权变化就无法满足的前提,而这样的前提并没有用于排挤新加坡与越南。(42)

图3 冷战后历任美国总统的对华政策

资料来源:笔者自制。

   (二)容纳政策:美国的责任与可能

   通过上述时期的回顾可以得出如下结论:

   第一,守成大国的自利本质。从克林顿到小布什再到奥巴马时期,美国的对华政策从初级的、态度反复的低程度的容纳,到仅仅强调中国单方面的责任,再到有意识地拒绝甚至压缩中国的权力空间,反映了美国作为守成大国,在对待新兴大国方面的消极态度。美国意识到了遏制中国不可行(43),但又不愿意接纳中国。正如一位英国学者所言,“不幸的是,中国所面对的大国拒绝放弃对国际体系的领导地位。美国对于中国处境的重要方面鲜有换位思考。”(44)美国外交关系委员会在2015年的一份报告中宣称:“美国将中国‘一体化’到全球国际秩序之中的努力已经威胁到了美国在亚洲的首要地位——这最终可能导致对美国全球权力的挑战。美国需要一个新的对华大战略,其核心是平衡中国权力的崛起,而不是继续帮助它提升权力。”(45)美国战略与国际问题研究中心(CSIS)在2016年年初的一份报告中要求整合再平衡战略,维持和扩大美国的军事存在。(46)支持对华强硬的人甚至主张,应当对现行政策进行实质性的改变,加强对中国的牵制和平衡,减少与中国的合作。其中包括强化美国的同盟体系,把“再平衡”战略拓展到“印太地区”,把印度洋包括进来。(47)2017年,特朗普执政后,对华关系仍主要在朝核问题、经贸问题、对台问题、南海问题等具体议题上纠葛,尚未对对华关系进行战略定位。特朗普在容纳中国崛起的问题上是否与前任有所不同,还需要继续观察。但可以相信,随着中国国力的提升,美国的总体态度与趋势仍然是不愿意容纳中国的崛起。

   第二,美国对华政策与中国的实力变化密切相关。一个直观的初步推论是:由于结构性的权力矛盾以及国家的自利本性,一旦美国认定中国的实力增长危及其霸权地位,就会采取一种更加不容纳的政策。但是,实力增长到不同阶段的意义是不一样的。当新兴大国实力仍相对弱小时,守成大国的政策可能取决于具体的问题,较少有系统的遏制政策(如克林顿时期)。一旦新兴大国实力明显地快速增长但还远达不到与守成大国平起平坐的地步,守成大国可能会采取警惕甚至围堵的政策,这就是小布什为什么一上台即对中国气势汹汹的重要原因。但如果新兴大国实力继续增长,守成大国的政策往往会在遏制(即部分地扼杀)与接触(即部分地容纳)之间徘徊,这是因为:其一,新兴大国的实力一旦达到足以遏制守成大国采取武力手段的地步,守成大国意识到通过武力手段打败新兴大国不可能,就无法采取武力的遏制政策。其二,因为新兴大国的实力增长很快,在国际事务中的作用越来越突出,守成大国发现自己在很多方面需要得到新兴大国的支持。正如有学者所指出的那样,“长期来看,容纳是唯一的现实选择。中国太大,增长太快,使得遏制成为不可能。”(48)但是,守成大国不大可能主动将霸权地位禅让给新兴大国,除非新兴大国的实力已绝对性地超过守成大国,守成大国才有可能和平地交出对国际事务的主导权(就像英国在布雷顿森林谈判中最终屈服于美国一样)。

第三,基于权力互动论的视角,新兴大国即中国的政策也会对美国的政策选择起到一定程度的塑造作用。“未来的美国对华战略不仅仅取决于美国对中国走向的判断,也取决于中美之间的相互制约和相互影响。”(49)其中一个重要的原因是,新兴大国的政策将影响到守成大国对于新兴大国的意图评估,而结合实力与意图,是一个国家评判其他国家是否构成威胁的重要因素。例如,埃米泰·埃茨奥尼(Amitai Etzioni)主张,西方应该允许中国获得与其增长中的权力相匹配的地区影响,但其判断前提是中国很少有(如果不是没有的话)全球雄心和能力。(50)当克林顿、小布什政府后期奉行一种总体接触政策时,不应忘记当时中国对美国以及国际事务的态度是温和、低调的,韬光养晦仍然是这一时期的基调。自新一届领导集体上任以来,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2017年11期

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