郝煜:中华帝国晚期的一个政治经济学框架

选择字号:   本文共阅读 2136 次 更新时间:2018-09-09 23:35:00

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郝煜  
各种附加税层出不穷,贪腐和陋规变本加厉。火耗归公改革的失败,除了宏观经济原因(人口增长、白银外流),也在于代理约束的两个方面。第一,由于信息不对称,火耗归公(旧的附加税并入征税)之后,并不能杜绝地方政府征收新的附加税,进一步加重纳税人负担(黄宗羲定律);第二,给定官僚层级制,改革者不能给上级政府提供足够的激励去绑缚住他对下级的攫取之手(把归公的火耗挪作他用),逼得地方政府征收新的附加税。

图8  清代各级政府财政(A名义总,B实际总,C实际人均)

数据来源:Sng (2014)。

数据来源:Brandt, Ma 和 Rawski (2014)。

   3.2 公共品提供的衰微

   既然正式财政收入呈长期下降趋势,其主要的白银支出项(国防、官员工资和养廉、黄河河道维护、驿站维护,见表2)和实物支出项(赈灾)都呈现长期下滑趋势。而对于现代国家最重要的宏观政策工具:货币供给,清政府则一直采取消极无为的态度。

数据来源:Sng (2014)。

  

   政府“编制内”官员的数量自清朝初年,就停滞不前。雍正初年中国有167个府,1211个州县,平均每个县有十五万人口,到了嘉庆末年,中国有182个府,1293个州县,平均每个县有三十万人。新增的州县主要在西南改土归流的地区和东北新开拓的地区。由于官僚制度的层级已经达到了监督技术所限定的规模不经济,州县一级仍然坚持“一人政府”的原则,即每个州县只有一名正式官僚。这意味着州县官要雇佣更多的师爷、书吏和衙役来支撑日益繁重的地方行政。更危险的,是随着新大陆作物的引进,大量州县边界的三不管地带(多为山地)涌入了大量移民,随着这些地区的生态破坏,移民复又成为流民,行政管理的缺失使这些地区成为民间宗教活动和武装盗匪活动的温床。

   国防力量的衰弱和武备的废弛,早在乾隆年间已见端倪。虽有十全武功,但数次裁撤绿营,军饷的支付已是捉襟见肘,炮台和火器的维修更新更是无从谈起。嘉庆年间,为镇压白莲教起义,国库空虚,只能大开捐纳以解燃眉之急。而对于新的来自海上的威胁,则无暇顾及。以鸦片战争波及的浙江、福建和广东为例。从1689年到1849年,人口/军队数量之比从200左右下降到500左右,这还没有考虑到军队的吃空饷情况越来越严重。事实上,原因在于财政问题而不是战略上的轻视。尽管早在1834年,道光皇帝已经意识到了沿海军备的废弛,但是他一直拒绝投入更多的银子,而是集中精力改革腐败透底的漕运系统。而到了1843年鸦片战争败局已定的情况下,他未等停战协议签署,便命令沿海军队就地解散,“以解靡费”。

   始创于顺治,康雍年间完善起来的常平仓系统,在省、府、州县设立粮仓,各级政府用财政收入购进粮食,或截留漕粮,或由富民捐谷,并规定了大、中、小州县应储粮数。发生饥荒时就近赈济,正常年景低买高卖平滑粮价。此外,州县官还负有调查各户受灾情况,确定减免钱粮数额之责。最后,对于大灾大荒,中央可以直接跨省调运粮食或者动用中央财政收入(户部银库)购买高价粮食赈灾。1743年江淮53个州县水灾,中央财政拿出240万粮食和738万两白银赈灾。但到了19世纪中叶,弊端日甚,各地常平仓大多钱谷两虚,徒有其名,起不到平抑粮价和备荒的作用。1843年各省汇报的人均仓储量下降到了1751年的40%,而实际仓储量应相差更大(Sng,2014a)。入户调查,早成一纸具文。户部银库,早已枯竭。1823年,直隶108个州县水灾,户部仅仅能拨出100万两白银赈灾(常平仓和漕粮拨出50万石粮食)(魏丕信,p247-48)。结果,各地赈济事务,都托付地方精英之手。到了光绪年间的丁戍奇荒,赤地千里,活跃在华北大地救荒居然是来自几千传教士和几百江南绅士组成的赈灾团。

   自明代正统元年(1436年)“驰用银之禁”,到1910年中国一直实行银铜复本位的货币制度。银主要用于征税、批发市场以及充当大宗交易的媒介,铜钱则多用于零售市场以及支付工资。19世纪末以前,中国政府并没有铸造银币,也没有控制白银的生产与进出口。因此,银的供给量主要取决于国际贸易的逆差与顺差。对于铜钱,政府在北京以及各省设立铸局,并规定各局每年铸钱的数额。但是,政府对于铜钱部门的实际控制效果很小。由于铸钱技术的粗陋以及货币法规难于有效执行,私铸与私销成为当时货币体系中无法根治的问题。政府和私人钱庄还以银和铜为准备,发行了大量的私票。这三部分构成了货币总估计。在漫长的十八世纪,中国对外贸易不仅大为增长,而且由于丝、茶的出口旺盛,一直保持着相当大的顺差。结果,巨额白银从印度、马尼拉、长崎等地流入中国。与此同时,云南铜矿的发现也提高了铜的流通量。但是,到了19世纪上半期,由于美洲独立战争和鸦片贸易,白银的流向发生了相反的变化。由于白银和铜钱不存在固定的比价关系,且白银和铜在生产和流通过程中互补性大于替代性,因此,当白银的供给减少时,引起一系列连锁反应,使得铜钱的需求和供给减少。进而引致私票发行萎缩。于是,货币的总供给出现螺旋形下跌,使经济陷入通货紧缩的恶性循环之中。银贵钱贱,更导致严重的再分配后果:纳税人卖掉粮食换得铜钱,却只能换得较少的白银。换言之,纳税人要完成税收提交,需要卖掉更多的粮食。手工业者处境相同,因为他们购进大宗的生产原料等使用银两,而出售产品得到的则是贬值的铜钱。总之,经济萧条,社会矛盾激化(林满红,2011)。有识之士提出了将白银收归国家所有,作为发行准备,进而发行不兑换纸币的建议。而清政府则视为洪水猛兽:毕竟南宋、元末、明末都有发行纸币征收铸币税导致恶性通货膨胀的教训。坦率的讲,给定清政府当时的财政收入和行政管理能力,回收白银都是天方夜谭,更奢谈发行纸币这样的技术活。其实,具备此类技术的人才,并不在政府内部,而在此时如日中天的票号商人。虽然遍及全国的票号已经承接了大量政府间汇兑业务,但中央政府对于把事关国本的任务交给他们还是顾虑重重。

   总之,国家财政能力和公共品提供的衰微,使得纳税人承受外敌入侵、自然灾害和货币危机等外生收入冲击的能力每况愈下。虽然地方精英在国家缺位的情况下,承担了一部分公共服务只能,但对于需要跨地区外部性较强、需要地区间协调的公共品提供,则杯水车薪。造反约束,在越来越多的局部地区被突破。日益频繁的冲突和暴乱,构成了十八世纪初到十九世纪中叶的双主题变奏(图9)。

图9  清代国内暴动的频率(不包括少数民族起义)和总财政收入(石米)

数据来源:Brandt, Ma 和 Rawski (2014)。

  

   3.3 基于关系的法律制度和不完全的产权保护

   到目前为止,我们还没有谈到盐商、贸易商、行商和票号商人,这些手握国家授予的专营权,赚取高额垄断利润,坐拥数亿银两财富的人。他们和国家的关系如何?他们有没有可能像斯图亚特王朝的商人团体一样,在国会抵制查理一世的增税要求,甚至扶植奥兰治亲王取代复辟的王朝,并推动一个限制王权的1689年宪法。他们有没有可能通过金融体系把手中的资本投入新兴的机器大生产的棉纺织工业,投入铁路的修建、投入远洋航海,甚至购买国家发行的以税收担保的长期公债?要解答这个问题,我们首先来谈谈中国法律制度的特点(这部分的主要观点来自马德斌(2007)),进而探讨与其相辅相成、亦因亦果的官商关系:

   马克斯•韦伯对形式正义(formaljustice)和实质正义(substantivejustice)的概念区分出发。韦伯认为,在形式正义情况下,当发生私人间法律纠纷时,法律裁定及其程序均依照一系列普遍应用的,事先明确规定了的规则和程序来进行。与之相对,在实质正义情况下,人们对每一个个案,都追求在法律、道德、政治与各种综合因素的最大公正和平衡。形式正义能提供高预期性和可计算性的法律结局,尽管对某些单案的裁决可能会与实质正义者所根据的宗教与伦理原则或者政治权益相冲突。韦伯认为,由于形式正义减少了个人对统治者的恩惠与权力的依赖,它不利于独裁或暴民政治的滋长。

   上文提到,在一个以关系和团体组织为基础的机制中, 随着组织与交易的扩张,交易的规模与经营活动的范围就会遭受随之而来的急剧上升的信息传递与组织协调的成本的制约。比较而言,建立一套法制化的公开透明的规则并以独立的第三方执法的法律制度(程序正义)或许在开始建立时成本更高,但是却能够展示出强大的规模经济效益,并能支撑更大规模的交易活动,并有助于超越内部团体的大规模的非人格化的交易活动的产生。

   两种制度,前者固定成本较低,能够支撑传统部门的大多数交易和生产活动。中国的土地私有产权制度自唐代中期以来逐渐确立,土地可以买来,租赁、用来抵押,并发展成多种复杂的产权形式;劳动力随着明清之交徭役和人头税的废除,也可以自由流动,并获得市场回报。产权的第三方执行,主要依赖地方村社和宗族力量,和熟人网络的奖惩机制。官府只有在少数情况下介入,且主要角色是调节者,而不是仲裁者[⑤]。后一种法律制度,固定成本更高,但规模更经济,所以能支撑更大规模的交易活动,对于工商业的发展作用更大(Greif对马格里布商帮的经典研究)。前一种法律制度支撑了基于宗族(徽商)和地缘(晋商)的交易网络,但不能再进一步扩大交易规模。如果我们把两个部门合在一起,在结构转型和经济增长过程中,不同法律制度的平均交易成本的消长,如图10所示:

图10  关系与规则制度下的平均交易成本

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本文责编:陈冬冬
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