郝煜:中华帝国晚期的一个政治经济学框架

选择字号:   本文共阅读 2142 次 更新时间:2018-09-09 23:35:00

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郝煜  

   (3)为什么国家没有提供非人格化的法律制度,完全的产权保护和第三方执行?和财政制度的关系如何?

   (4)国家为什么维系科举制度和“过时“的教育内容?

   光绪年间张之洞创办的汉阳兵工厂,堪称晚清规模最大、设备最先进的军工企业

  

2. 模型的目标和约束[③]:

  

   雍正三年上谕:

   自古维正之供,所以储军国之需。当治平无事之日,必使仓库充足,斯可有备无患。皇考躬行节俭,裕国爱民,六十余年以来,蠲租踢复,殆无虚日,休养生息之恩至矣! 而近日道府州县亏空钱粮者,正复不少。揆厥所由,或系上司勒索,或系自己侵渔,岂皆因公挪用?皇考好生如天,不忍即正典刑,故伊等每恃宽容,毫无畏惧,恣意亏空,动辄盈千累万。督抚明知其弊,曲相容隐…

   首先,我们来看统治者(皇帝)的目标。一方面,统治者不是流寇(流寇,如黄巢、李自成都被淘汰了),而是深谋远虑的坐寇(如高筑墙广积粮缓称王的朱元璋),因此,他的目标是王朝的长治久安,目标函数可以抽象为无限期税收收入的净现值。在农业占GDP的比重占90%的传统社会,统治者的视野里,还没有资本积累和贸易驱动的近代增长,更没有科技创新驱动的现代增长。因此,农业是主要的税基,农民和地主是纳税的主力军。

   图6  封建中国各阶层的社会经济联系

   统治者(皇帝)深知“裕国爱民”并不是彼此冲突的目标,税收收入除了作为自己消费的预算,还要用于投资公共品。对于传统经济最重要的公共品,包括国防(“储军国之需”)、河工、赈灾以及相应的管理费用。就赈灾来说,丰收的时候,国家把粮食收购过来,放在仓库里,灾年的时候,拿出来赈济灾民;A地区遭受灾荒,可以把仓库的粮食运到该地区赈济灾民。为什么要提供公共品?外族入侵,河道决堤,旱灾洪水,都会使得人口(税基)锐减,影响统治者下一期的税收收入。更有甚者,揭竿而起,改朝换代。在传统经济向现代经济的转型过程中,有两类新的公共品对于现代部门的成长至关重要,一是铁路等基础设施,二是公共初等教育,三是国家主导的基础科学研究即相关应用开发。

   除了决定拿出多少收入投资公共品,统治者还要决定采用何种法律制度,提供多大的产权保护以及对合约的第三方仲裁和执行。我们可以考虑有两种制度可选,一种是基于关系的、人格化的,case by case的,以协调为目标的法律制度,一种是一套建立在公开透明的规则之上并以独立的第三方执法的法律制度。两种制度对于不同部门的经济成长,起不同的作用(见下文)。

   总之,统治者在每一期决定制定多高的税率,雇佣多少人去帮他收税,采用哪种法律制度并投入相应的成本,以及把多少税收收入拿出来提供公共品,他面临两大约束:

   首先是代理约束(agency constraint, 或者叫做信息约束)。统治者雇佣各级官僚,作为他的征税和公共服务的代理人。州县官员再委托地方书吏衙役向几十万纳税人征税。既然有委托代理关系,就有信息不对称,就有代理成本。给定中央制定X%的税率,给定中央的监督力度和惩罚力度,追求个人期望收入最大化的各级代理人决定增收多少的附加税(不管附加税是用于地方行政还是进了自己的腰包)。

   监督力度定义为对特定官员受到抽查的频率,是监督技术、代理层级、行政单位数量以及地理距离的函数。给定古代的通讯技术和信息处理能力,统治者做不到对每个州县官员直接监督,而只能靠上级检察官员自上而下对官员的定期不定期考核、监视和参劾。起辅助作用的是地方乡绅和百姓自下而上对官员的抗议和上访揭发。即便我们假定上级官僚对下级的情况有充分的了解,他也很可能不愿意向最高统治者揭发和惩罚下级。这其实是科层官僚制的特点所致:上级政府运行的费用来自下级的上交,上级入不敷出,就要勒索下级买单。而由于下级的奖惩升迁来自上级的考评,下级只能服从。更严重的,上下级成了腐败的分肥者,下级向上级支付大量的礼品陋规。“一年清知府,十万雪花银。” 殊不知,一个知府的身后,还站着年入过万的知县。而知府的身前,则站着年入数十万的总督巡抚布政使、以及户部、吏部尚书呢。“督抚明知其弊,曲相容隐” 也就不难理解了。[④]

   惩罚力度则定义为,一旦被查实征收附加税(包括腐败)的行为,官员必须支付的预期罚金(被定罪的概率乘以罚金)。它是附加税税率的增函数。但中央确定惩罚力度的时候必须要考虑一个激励问题:地方官收附加税,可能是由于地方确实发生了紧急事态需要支出一笔钱,这笔钱不在预算里面,所以要收附加税;也可能是地方官把钱贪掉了。而在信息不对称的情况下,上级代理人很难分得清两种情况,如果对于附加税惩罚过重,就会使得地方官宁愿让紧急事态恶化,也不愿冒着风险去做事。“不忍即正典刑”就是这个道理。

   我们还应了解,在正式官僚周围,还有大量由他们支付工资的师爷和长随,以及通过执法活动获得合法不合法收入的胥吏(书吏和衙役),他们才是各级政府的真正操盘手,是“不是公务员的公务员”。特别是州县父母官,由于回避原则和轮转原则,他们并不了解所任职的地方的子民。他们也更依赖来自当地的书吏和衙役去处理各种行政事务,虽然有聘请的行政管理专家“师爷”相助,但也必须在一定程度上容忍书吏衙役们的不法行为。我们在以后的课程中,将给大家呈现在清盛世经济生活各个方面形形色色的腐败手段。

   作为深谋远虑的坐寇,统治者也面临着造反约束(insurrection constraint)。纳税人的实际税负=最高统治者征收的征收税率+代理人征收的附加税。当实际税负大于某个临界值,纳税人就决定造反。虽然在中国的法律传统中,并没有对皇权的制度化的制衡。比如皇帝理论上并不需要文官的多数同意和授权,来发动一场战争,或者增加税率,或者裁撤一个机构。但是他在实际操作中,面临着平民和地方精英领导的抗阻抗税斗争的约束。这种斗争在有清一代渐趋频繁,并时刻有可能转化为区域性农民战争。面临着文官集团的阻力:这个阻力可以是激烈的死谏,也可以是以遵守规矩成法为名义的消极抵抗,比如孔飞力《叫魂》中描写的那些例子。更重要的是,自秦以来数千年改朝换代的历史经验,和由此上升为儒家核心价值观(天命思想)早已成为统治者头上的利剑高悬,更何况作为异族统治者的满族皇帝必须表现出比汉族统治者额外的宽容和仁慈,才能当得住解救天下众生、维护汉家道统的“天命”。

   地方精英(乡绅)的存在,对于这两个约束,意味着什么呢?我们需要特别注意的是,地方精英或者乡绅集团和平民之间不平等的法律地位。就代理约束而言,地方精英可能起到监督官员和遏制贪腐的作用,但也有可能成为官员的帮凶和利益分肥者。就造反约束而言,地方精英的作用也是正反皆有的。一方面,地方精英在提供local public goods方面相对于政府有一定的信息和成本优势,事实上,他们提供了大多数的地方公共服务。另一方面,地方精英具有科举功名,因此可以合法地免除徭役和一部分税负。地方精英和地方官的社会地位相同(可以平起平坐),更远在书吏和衙役之上,所以可以理直气壮地决绝附加税征收,不管这个税是正当的,还是贪腐。此外,正是由于州县官非常依赖他们的合作以更有效率地提供公共服务,他们在拒绝附加税乃至“正税钱粮”的时候,有更高的谈判力量。最后,由于上述优势,不少平民荫蔽在地方精英名下,或者和精英签署“包揽”合同,从而逃避州县官及其代理人的盘剥。总之,帝国晚期的实际税负是累退的,附加税的负担大多数落到了没有荫蔽的那些平民百姓身上,从而使得造反约束变得更紧了。净效应如何,是一个实证问题。

   最后,由于帝国的财政在大多数时期都主要来自农业税,一方面税收收入受到天灾人祸的影响,不能旱涝保收;另一方面,内外一旦有事,由于造反约束国家不能通过增加农业税来融资(明末的三饷加派就是最大教训)。所以国家高度依赖士绅的捐纳和国家授予专卖权利的大商人的报效。

   总之,我们模型的基本结构如下:统治者的目标是最大化永久收入折现。他通过层层代理,征得税收,并提供公共品、法律制度和产权保护。实际税负来自正式税负和代理人征收的附加税,达到某个临界点,纳税人就会造反。国民经济中,传统部门(农业及其相关服务)由于技术进步缓慢,呈现规模报酬递减。国防和赈灾等公共品则会减少战争灾害对人均收入的冲击。法律制度和产权保护对于传统部门和刚刚萌芽的现代部门起支撑作用(下文详述)。根据这个报酬和成本结构,统治者决定正式税率和公共品提供,以及法律制度和产权保护的程度,各级官僚则决定附加税的税率。纳税人面对税后收入,决定消费和孩子数量,并决定是否造反。下面,我们看看给定这些约束,每个player的最优决策如何,将引致怎样的均衡。

图7  本文模型的目标和约束


3. 均衡及其动态:1650-1850

  

   3.1  “轻徭薄赋”和“苛政猛于虎”

   首先,给定最高统治者对代理约束和造反约束心知肚明,他将理性地选择正式赋税的“轻徭薄赋”。人口增长对于总正式税收收入有两个效应:一方面,虽然平均收入在下降但税基在扩大;另一方面,随着代理成本的上升,统治者为了满足造反约束讲下调正式税率。因此,总正式税收收入呈倒U型,存在一个由递增到递减的临界点。图一显示,随着清王朝的人口增长,以银两计算的名义正式税收自火耗归公改革便长期停滞,而名义税收的增长远远赶不上通货膨胀,所以以石米计价的实际正式税收自1700年就一路下降。而如果我们计算一下人均,那么下降趋势就更加触目惊心了。可能读者会认为清政府在宽仁的守夜人的职责上做得越来越好。下一节我们将给读者介绍清代财政的入不敷出和公共服务的长期下滑。如果你对比一下同时期的欧洲(表一),特别是英国,你将看到一个积极进取的现代财政国家:到十九世纪下半叶,平均每个非熟练工人,要把他年收入的1/10左右交给中央政府,而他将享受帝国陆军和海军的保护,得到基本的治安、医疗、卫生和教育。而中国的一个普通自耕农,或许要交给各种攫取之手的要远远多于这个比例,但只有其中的一个零头最终被中央政府支配,而他几乎得不到任何公共服务。

轻徭薄赋虽然是清帝国恪守的祖训,但更是一种无奈的政策选择。正式税收的最大头来自地丁银和漕粮(74%),其征收依据是万历《赋役全书》(明代最后一次系统的全面的土地调查)所规定的“原额”,是根据当时的登记土地面积结合级差税率计算出来的。从顺治初年到雍正年间,随着战后经济的恢复,土地登记面积逐渐逼近原额。而1730年以后,各级政府就停止了土地登记的努力(以后的课程会介绍原因)。与此同时,附加税和陋规的盛行让雍正皇帝下决心发动一场改革,试图把州县分散征收和支出的附加税纳入到正式税收体系,再由省一级财政分配给各州县,支付官员的个人收入(养廉)和地方行政开支。但是到了乾隆初年,这一过程就夭折了。到了嘉庆年间,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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