王湘军:国家治理现代化视域下“放管服”改革研究

选择字号:   本文共阅读 174 次 更新时间:2018-09-09 23:04:49

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王湘军  

   【摘要】 为推进国家治理现代化,需要重构政府与市场、社会的关系,实现“三个回归”,由政府一元单向的管控,走向政府、市场、社会多元共治。“放管服”改革通过以清单建设明确政府职责边界,以商事制度改革破除市场发展桎梏,以一门式办理、网上办理优化政府公共服务推进了国家治理现代化,但仍面临来自改革自身和外部环境的双重障碍与挑战。为深化改革,需要从顶层设计上强化改革内外部的统筹、协调,并从积极培育社会组织、加快社会信用体系建设、遏制并祛除部门利益、创建新型国家综合配套改革试验区等方面着力化解一些带有基础性、全局性、战略性的深层次问题。

   【中文关键词】 国家治理现代化;“放管服”改革;“三个回归”;新型国家综合配套改革试验区

  

   从历史角度透视,现代化作为一个世界性的历史阶段,“是以现代工业、科学和技术革命为推动力,实现传统的农业社会向现代工业社会的大转变,使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起社会组织与社会行为深刻变革的过程。”[1]自19世纪60年代自强运动肇始,尤其是新中国成立后,实现现代化成为中华民族倾力奋斗的目标。在新的历史阶段,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,这是继20世纪50-60年代提出四个现代化后,党和政府提出的第五个现代化,具有重大的理论意义和深远的战略意义。[2]党的十九大报告再次强调要推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义现代化强国。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,二者是一个有机整体,相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能(习近平语)。推进国家治理体系和治理能力现代化,“势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革”。[3]十八大以来中央政府全力推进的简政放权、放管结合和优化服务改革(简称“放管服”改革),顺应了国家治理现代化的内在要求。因为“放”的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系;“管”的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革;“服”的目的是提升政府公共服务能力。一言以蔽之,“放管服”改革剑之所指就是整个行政体制的核心与关键——政府职能,其基本目的就是要推进国家治理现代化。本文试图在实地调研的基础上,[4]从国家治理现代化的视角,总结此项改革的一般性经验,梳理其带有普遍性的问题,并探讨深化改革的路径与着力点。

  

一、正向观察:改革的基本成效与经验

  

   现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统,政府治理、市场治理和社会治理是其三个最重要的次级体系。[5]在核心要义上,我国国家治理现代化就是要摒弃传统的“管控”理念,由政府一元单向的管控,走向政府、市场、社会多元共治,政府、市场与社会各就其位、各司其职。进一步而言,就是要重构政府与市场、社会的关系,实现“三个回归”,即在政府与市场的关系上,回归市场本位,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;在政府与社会的关系上,回归社会本位,让公民以主体身份参与到社会治理中去,健全自我治理;在政府职能定位上,回归服务者的本分,构建服务型政府。

   (图略)

   图1:“放管服”改革与国家治理现代化的内在关联

   (资料来源:笔者自制)

   “放管服”改革遵循国家治理现代化的理路(见图1),在“三个回归”上取得了一定成效,积累了相应经验,主要体现在下述三个方面:

   一是以清单建设明确政府职责边界。正如潘恩所言,政府是必要的恶,[6]政府权力如果运用得当,如能充分发挥界定并保护市场交易中的产权,保障个人权利不受掠夺,维护社会公平正义的职能,那么就非常有望实现国家的繁荣。[7]但权力有扩充的天性,“权力几近于无孔不入,权力是与社会实体具有相同范围的,在权力网络的空隙之间不存在任何原初的自由空间”。[8]权力的无限渗透,极易造成“国家吞并市场、社会”的局面,窒息市场、社会的发展。因此,划定政府职责边界,构筑权力的篱藩是当今民主、法治国家的不二之选。“放管服”改革中,各地积极探索权力清单、责任清单、负面清单等“三单”建设。此外,在“三单”的基础上,有些地方进一步拓展到其他领域的清单建设。比方说,深圳市试点编制了水污染治理等专项领域责任清单;[9]义乌市制定了财政专项资金清单;[10]佛山市南海区编制了企业投资管理负面清单、审批清单、监管清单。[11]清单建设使得“行政权力与经济权力、社会权力的边界更加清晰,能够将行政权力运行归入法治化轨道,并以流程全公开的方式使行政权接受公众监督”,是“对权力配置与制约改革难题的有力突破”,[12]其不仅有助于我国政府从无限政府向有限政府的转型,同时也推进了法治政府的建设。

   二是以商事制度改革破除市场发展桎梏。商事制度改革涵括商事登记制度改革和市场监管转型两大方面。我国现行商事登记制度萌生于计划经济的土壤和思维中,是“以行政审批的方式针对商事主体及其经营能力的法律化行政管理”,[13]带有浓烈的“管制主义”色彩,与建设社会主义市场经济的目标明显相悖。因为“市场经济有两个基本的法律要素:一个权力有限的政府和一个权利充分的市场”,“对于政府而言,市场经济意味着一个有限政府,政府权力要受到限制与约束,不能随意干扰市场的运行。相对于市场主体来说,市场经济是自由经济,市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用。”[14]为破除旧有制度的羁绊,商事登记制度改革中,各地逐步探索出先照后证、多证合一、改注册资本实缴制为认缴制等一系列举措。改革的这些举措旨在转变政府本位主义、家长主义下以秩序为先的行政管理理念,改变对商事主体自由缺乏尊重的行政审批运作模式,[15]降低市场准入门槛,实现前端“放活”。但放活不等于政府放任不管,而是要将市场监管重心从事前转向事中与事后,从“管主体”转向“管行为”,[16]做到活而有序。为实现这一转型,各地陆续推出了“双随机”抽查、建立企业经营异常名录制度等改革措施。商事制度改革前端“放活”、后端“管好”的新机制建构,为市场经济体制的发展完善注入了动力。

   三是以一门式办理、网上办理优化政府公共服务。莱昂?狄骥曾指出:“公共服务的概念是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的事实。”[17]提供优质公共服务既是现代政府的天职,同时也是其存在之合理性的根基。因为“公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法,而只能因为它依照法律法规所作的服务而被认为合法。”[18]“放管服”改革中,各地强化审批与服务事项的集中办理,提供便捷服务,降低企业和民众的制度性交易成本。比如,银川市成立了行政审批服务局,实现了“推开一扇门,办成一揽子事”。[19]此外,随着互联网、大数据等技术的发展,“互联网+政务服务”建设亦快速推进。比如,深圳市建成了覆盖各区、市直各部门的统一的政务信息资源共享平台。[20]佛山南海区初步形成了“网上办事大厅办事为主、自助终端办事为辅、实体大厅办事为补”的服务格局。[21]“互联网+政务服务”旨在通过利用现代信息技术,对政府数据资源进行有效配置,实现政府部门之间的信息集成与共享,从而达到业务流程的优化与协同,[22]其有助于实现政府的协同性、开放性和智慧性治理,推动政府治理现代化,提升政府公共服务的质量与水平。[23]

  

二、反向检讨:改革面临的障碍与挑战


   在我国推进国家治理现代化的进程中,“放管服”改革是一场“刀刃向内的自我革命”(李克强语),虽然如前所述取得了一定成效,但在实现“三个回归”的征途上,依然面临着来自改革自身和外部环境的双重障碍与挑战。

   (一)改革自身的缺陷

   一是理念上存在误区。清初思想家王夫之在《张子正蒙注》中曾言:“理者,物之固然,事之所以然也。”理念是行动思路、方向和着力点的集中体现,理念的偏颇会直接影响到改革的成效。“放管服”改革中,放权理念尚有误区。在“简政放权”、“放管结合”的语义中,政府“放权”,严格来说,是指将原来握在政府手中的权力直接取消,或者移交给公民、市场主体与社会组织。上级政府部门向下级政府部门下放权力,只是权力在政府系统内的转移,其目的是为了让民众办事更方便,属于政府“简政”而不是“放权”。实务中,因为将权力下放也理解为“放权”,在部门利益等因素的作用下,一些政府部门热衷于在系统内下放权力而不是向市场、社会放权,偏离改革的初衷与目标。此外,市场监管理念也存在误区。受长期计划经济体制和全能政府的影响,以及理论研究的滞后,我国一直奉行的是“小监管”的理念,将市场监管视为政府单方的责任,至今未能明确市场主体、行业组织、公民等其他利益相关方在市场监管中的监管主体地位和应尽的责任。这既与在20世纪90年代兴起、并已成为国际上监管治理领域最具影响力的回应性监管理论(Responsive Regulation)之内核不符,[24]同时也使得政府监管机构在市场监管中处于单枪匹马的窘境,监管成效不佳。

   二是改革的系统性协调性不够。政府行政体系是一个有机系统,各组成部分间相互关联、互相影响。系统内某一部分的变革必须其他关联部分协调互动,才能取得预期效果。[25]因此,“注重改革的系统性、整体性与协同性,无疑具有方法论价值”。[26]在此方面,“放管服”改革还存在如下问题:首先,简政放权关注点主要在于经济领域,大多简政放权事项涉及的是企业投资经营、民众创业,意在激发企业和市场活力,社会领域的简政放权关注较少,在政府与社会的关系上,距离回归社会本位的路途遥远。其次,简政注重的是权力下放,使权力更接近市场与社会,但对保留下来的各种审批项目的要件、材料、程序、环节等的删减重视不够,使得很多审批项目在这些方面依旧繁杂,审批时间还是比较长,有的审批只是由“万里长征”变成了“千里长征”。再次,有些事项涉及多个领域、多个部门相互关联的权力,只有各部门协调一致,同步取消或者下放相互关联的权力,才能达成简政放权的预期效果,但实践中部门之间沟通协作不够,常常出现这个部门取消或下放了某项权力,可是其他部门相关联的权力却没有取消或下放的情况。复次,行政问责与简政放权改革之间衔接不够。权责一致是行政法治的基本要求,简政放权改革中,责任理应及时随相应权力的取消或缩减而变化,但现实中的调整不及时,有些政府部门权力削减了可责任仍在。在严格问责的大形势下,一些政府部门本想进一步简政放权,但因为担心相应领域出现问题被问责而不敢简与放。

   (二)外部环境的挑战

一是法律法规的立改废不及时。改革开放以来,随着经济社会的发展变迁,法治观念逐步上升为我国治国理政的基本理念。法治意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”,[27]亦即政府必须依法行政。但是,若要使法律成为有效规范政府公权力之利器,同时又不至于变成阻碍改革发展的绊脚石,法律的立改废必须及时、到位。可是目前的情形并非如此。“放管服”改革中,一些富有改革精神的地方政府迫切期望通过放权切实推动当地经济社会的发展,但其改革的紧迫感与主动性“常常走到既定法律法规面前就不击而懈”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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