章志远:我国行政审判白皮书研究

选择字号:   本文共阅读 72 次 更新时间:2018-09-09 23:01:18

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章志远  
鉴于《行政诉讼法》短期内不可能再行修订,审判白皮书依据的成文化还难以一蹴而就。目前正值《人民法院组织法》修改之际,如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在“人民法院的职权”部分固定下来最为适宜。在“加强预防和化解社会矛盾机制建设”成为全社会共识的新时代,《人民法院组织法》的修改无疑需要对人民法院十余年间的积极探索予以回应。

   除了利用《人民法院组织法》修改的契机之外,审判白皮书依据的成文化还有赖最高人民法院出台专门的司法解释或文件,就具体运行作出一揽子规定。这种成文化进路可在司法建议和行政机关负责人出庭应诉制度的生长上获得印证:前者遵循了“法律规定——实务发展——最高法院文件推动——修法认可”的一般路径;后者则开创了“实务发展——地方文件推动——修法认可——最高法院文件推动”的特殊路径。[29]就时效性而言,最高人民法院应当在总结十余年地方法院创新经验的基础上及时出台专门文件,并经过实践检验后在下次修法活动中最终实现审判白皮书制度的法定化。具体而言,最高人民法院专项文件应就三个问题作出明确规定:一是主体和对象。高级人民法院和中级人民法院应当每年发布行政审判白皮书,鼓励有条件的基层人民法院不定期发布行政审判白皮书;白皮书应当主送本级人民政府及其职能部门,并报送同级党委、人大、政协和上级法院。二是内容和格式。可供参考的标准化行政审判白皮书主文包括三个部分:本地区上一年度行政案件审理概况;行政机关行政执法和行政应诉方面存在的主要问题;进一步推进依法行政、建设法治政府的建议。同时,建议白皮书采取图表形式直观反映案件审理情况,并附上若干典型行政案例。三是程序和效力。行政审判白皮书应当在每年第二季度通过相应的形式发送,并在法院网站同步向社会公开全文;行政机关在每年第三季度就行政审判白皮书建议落实情况进行书面反馈。

   (二)定位之精准化

   如果说2009年最高人民法院下发通知推广行政审判白皮书是践行“为大局服务、为人民司法”理念的话,那么在全面依法治国的新时代,行政审判白皮书就应该成为“延伸行政审判职能、助力法治政府建设”的重要载体。也就是说,行政审判是人民法院所肩负的基本任务之一,在依法审理的基础上作出公正裁判是人民法院行政审判工作的“主业”;在汇总行政案件审理情况、指陈行政机关存在问题基础上发出的旨在提升依法行政能力和水平的审判白皮书,则是人民法院拓展行政审判职能的“副业”。同时,还应看到行政审判白皮书是超越个案司法建议和工作年度报告的第三种专项文书,其目的既不在于追求个案化解之后的具体制度和机制完善,也不在于单方面向社会展示一年来自身审判工作的新进展和新成效,而在于通过系统梳理、深度剖析和挖掘对策助推行政机关提高依法行政能力和水平,实现人民法院和行政机关之间在更高层次上的良性互动。因此,新时代的行政审判白皮书应当定位于“府院互动载体”。

   事实上,在首创行政审判白皮书的上海市,早在1994年就发布了具有“雏形”意义的《关于今年上半年本市法院一审行政案件中行政机关败诉的情况分析》(沪高法[1994]132号)。在这份由上海市高级人民法院向上海市人民政府法制办公室发布的分析报告中,“改进本市行政管理工作、规范行政执法”就是其初衷。从这份报告反映出的行政机关高达33.5%的败诉率到2016年行政机关3.1%的败诉率,即可看出行政审判白皮书在助推上海成为法治政府建设示范区上的重要贡献。因此,在府院互动载体的精准定位下,审判白皮书就不应当是“成绩单”,而应当是“评分表”和“谏言书”。白皮书的重心就需要落在分析问题、提出建议上,问题分析来源于人民法院对行政案件的精心审理,建议提出则来源于人民法院对法治政府建设全局的精准把握。

   (三)回应之公开化

   府院互动载体的功能定位,意味着行政审判白皮书发布后必须获得积极的回应和有效的互动。目前,领导批示型的回应仅仅是行政系统内部可能启动落实建议的前奏,至于白皮书所提供的诸多建议最终能否被采纳尚未可知。因此,要想真正发挥审判白皮书在助推法治政府建设中的倒逼作用,必须建立起长效的回应互动机制。除了规定行政机关的回复义务之外,进一步的发展方向是建议落实情况也需要及时向社会公布,使这种回应互动的过程得以公开化,借助社会监督的压力提高府院良性互动的实际效果。

   如果说府院之间互动还有相互掐架或以卵击石之嫌的话,那么诉诸人大监督、由人大主导府院互动则能够避免陷入极端境地。一方面,法院可以借助人大力量寻求更多的政治支持,增强延伸行政审判功能的底气;另一方面,政府在人大系统主导下进行回应更符合现行体制安排,提振加快建设法治政府的士气。党的十九大报告提出,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。行政审判白皮书的发布和回应,着眼于从源头上预防和减少行政争议的发生,彰显出司法权与行政权之间关系的某种调适,理应将其纳入人大主导的框架之下。近年来,地方法院就频繁采取向同级人大常委会汇报行政审判工作、人大常委会专门作出决议表示支持的做法。例如,安徽省亳州市三届人大常委会第五十次会议在听取并审议亳州市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》后,于2016年6月30日及时作出了《关于加强行政审判工作的决议》,对优化行政审判环境起到了积极作用。就人大主导的审判白皮书回应互动机制而言,只需要在第四季度人大听取和审议行政审判工作情况报告中增加一个环节即可。通过这一精巧的程序设计,审判白皮书的建议有没有得到回应和落实、回应和落实的效果如何,都可以在会议上进行公开讨论和交流,从而为助推法治政府建设释放更多能量。审判白皮书的规范化发展,将进一步推动新时代中国特色行政审判制度体系的形成。

  

   【注释】 *基金项目:中国法学会2017年度部级专项课题“领导干部法治思维研究”(CLS2017ZX01)。

   [1]田飞龙:《构建法治理性的权力间对话机制》,载2010年1月15日《人民法院报》第5版。

   [2]参见李劼、高万泉:《上海“行政审判白皮书”引起市府重视韩正批示认为分析全面,建议有针对性》,载2007年8月24日《人民法院报》第1版;李劼:《上海第五次发布行政审判白皮书俞正声批示提高行政执法水平》,载2008年5月6日《人民法院报》第1版。

   [3]参见李辉:《“行政审判白皮书”减少行政争议》,载2011年2月5日《云南日报》第1版。

   [4]参见魏如松:《省高院首次公布行政审判白皮书》,载2011年8月5日《海南日报》第A2版;王逸吟:《北京高院首发行政审判白皮书》,载2014年8月14日《光明日报》第9版。

   [5]参见陶小爱:《天心区出台“行政审判白皮书”》,载2009年6月25日《湖南日报》第4版。

   [6]参见郑春笋、黄勇:《齐河:首份行政审判白皮书引发“蝴蝶效应”》,载2013年9月10日《人民法院报》第5版。

   [7]数据来源于2015年11月2日,最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。

   [8]在实践中,人民法院与行政机关联合发布行政审判白皮书的做法日渐增多,仪式感不断增强。例如,杭州市中级人民法院、杭州市人民政府法制办公室于2017年7月24日联合发布2016年度行政复议“白皮书”及行政审判“白皮书”,进一步构建了司法审判与行政执法的良性互动机制。参见黄洪连:《2016年度杭州行政复议及行政审判“白皮书”发布》,载2017年7月25日《杭州日报》第1版。

   [9]参见臧震:《江必新:统一巡回区司法裁判尺度以一流审判业绩迎接党的十九大胜利召开》,载2017年6月25日《人民法院报》第1版。

   [10]参见[美] P.诺内特、P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第16、87页。

   [11]参见左卫民、周长军:《变迁与改革:法院制度现代化研究》,法律出版社2000年版,第95页。

   [12]参见苗建勇:《从自治型到回应型司法转变》,载2011年10月1日《人民法院报》第2版;金民珍、徐婷姿:《回应型司法的理论与实践》,载2012年11月21日《人民法院报》第8版。

   [13]参见2015年11月2日,最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。

   [14]胡肖华、江国华:《行政审判方式的特点研究》,载《法律科学》2000年第5期。

   [15]See Susan Finder:“Like Throwing an egg Against a stone? Administrative Litigation in the People’s Republic of China”,3 Journal of Chinese Law 10(1989).

   [16]于晓虹:《策略性服从:我国法院如何推进行政诉讼》,载《清华法学》2014年第4期。

   [17]例如,西安铁路运输中级法院《行政案件司法审查报告(2016年度)》就明确指出:“西铁两级法院2016年审结的全部1991件行政案件中,行政机关负责人出庭仅84件,占结案总数的4.22%。由此可见,对行政机关负责人出庭率极低是无法掩盖的事实,反映出行政机关普遍对行政审判工作的重视程度不够,行政机关负责人出庭应诉制度贯彻落实不到位。”

   [18][日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年版,第1页。

   [19]第9条指出:“充分发挥行政诉讼在化解行政争议中的重要作用,坚持依法受理行政案件,畅通救济渠道,引导当事人通过法定的诉讼程序表达诉求,防止矛盾激化;依法受理群体性行政案件,妥善协调好行政主体与行政相对人的关系。”

   [20]江必新:《大力推进行政审判体系和审判能力现代化》,载2017年5月10日《人民法院报》第5版。

   [21]顾培东:《社会冲突与诉讼机制》(修订版),法律出版社2004年版,第27页。

   [22]这类较为典型的工作报告制度主要包括:《行政复议法实施条例》第58条所规定的“行政复议工作状况分析报告”; 《政府信息公开条例》第31条所规定的“政府信息公开工作年度报告”; 《纲要》第42条规定的“法治政府建设情况报告”。

   [23]刘武俊:《法院白皮书式司法建议值得提倡》,载2006年1月22日《人民法院报》第2版。

   [24]刘史丹:《发布司法白皮书是稳步推行司法改革的有益探索》,载《中国党政干部论坛》2013年第10期。

   [25]杨竹青:《构建法治理性的权力间对话机制》,载《宁夏大学学报》2012年第3期。

   [26]孙森森:《司法权与行政权良性互动的路径建构》,载《福建行政学院学报》2017年第1期。

   [27]孙海龙、高翔:《审判白皮书的现实演进与理性建构》,载《法律适用》2011年第8期。

   [28]例如,云南省高级人民法院曾于2011年首次公开披露了行政审判白皮书的运作情况:共发出行政审判白皮书33份,收到来自行政机关的反馈意见只有4份。参见刘炜:《审判白皮书8年“悄悄话”》,民主与法制网,http://www.mzyfz.com/cms/xinwenzhongxi n/redianguanzhu/html/1581/2012-10-27/content-550898.html.(最后访问时间:2018年4月15日)。

   [29]章志远:《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》,载《法学杂志》2013年第3期。

   【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4

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本文责编:陈冬冬
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