章志远:我国行政审判白皮书研究

选择字号:   本文共阅读 72 次 更新时间:2018-09-09 23:01:18

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章志远  
晚近十余年来,在社会转型时期矛盾叠加和党委政府着力维护稳定的双重背景下,人民法院积极开拓、主动作为,通过一系列创新性举措的推行在体制的夹缝之中寻求行政审判的生长空间。管辖制度的灵活调整,案件协调化解机制的积极探索,行政机关负责人出庭应诉制度的持续推动,司法建议延伸审判功能的不断发挥,一种新的以开放合作和良性互动为特质的府院关系正在形成。在这一富有浓郁本土气息的商谈型权力关系的建构过程中,最高人民法院、地方各级人民法院及党委政府或妥协或倒逼或默认,构成了一幅“策略性服从”[16]的法院推进行政诉讼的特殊景观。

   行政审判白皮书的兴起见证了商谈型权力关系建构的过程。一方面,司法在现有政治体制中的作用相当有限,却又冲在官民矛盾化解的最前线,急需通过沟通对话机制表达诉求,以法治理性获取政治权威支持;另一方面,GDP至上的传统发展模式衍生了大量社会矛盾,党委政府不得不动员体制内一切有利资源维护社会稳定,需要借助司法利用司法协同化解矛盾,以良性互动获取司法支持。行政审判白皮书的意义,就在于提供了这样一种基于法治理性的权力间对话机制,实现了司法与行政的互信商谈。在人民法院发布审判白皮书的实践中,直陈问题、给出答案的倾向日益明显,有的甚至还“辣味十足”。[17]尽管如此,一些行政审判白皮书还是得到了当地党政一把手的批示,表现出尊重司法、虚心整改的姿态。在基本建成法治政府进入倒计时之际,审判白皮书的发布代表着商谈型权力关系建构的努力,具有广阔的生长空间。

   (三)源头型治理模式之提倡

   日本学者棚濑孝雄曾言,审判制度的首要任务就是纠纷的解决,如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。[18]然而,“纠纷解决”在一段时期内并未在我国正式的法律文本中成为行政审判和行政复议制度的目的。一方面,在浓郁改革氛围中匆忙出台的《行政诉讼法》执着于追求正义的理想,对纠纷解决的现实并未刻意关注;另一方面,在“去司法化”观念引领下出台的《行政复议法》致力于行政内部监督机制的完善,对纠纷解决同样未加关注。如果说这种制度安排在20世纪90年代尚且能够勉强适应的话,那么在21世纪之初社会矛盾叠加交织下就日渐不适了。与被动灭火式治理模式相比,急速社会转型时期更需要一种主动预防式治理模式。

   党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标,“化解社会矛盾、促进社会和谐”、“为构建和谐社会提供司法保障”迅速成为司法机关在新时期的历史使命。为此,最高人民法院及时下发了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发[2007]2号),率先将“化解行政争议”列为行政诉讼制度的目的之一。[19]与此同时,国务院制定的《行政复议法实施条例》也将“解决行政争议”明确列为行政复议制度的目的之一。自此以后,行政争议解决成为一项重要的行政审判政策,引领着行政审判制度的变革,直至最终写入新《行政诉讼法》第1条之中。诚如江必新大法官所言:“行政机关与人民法院虽然职责分工不同,但在执行国家法律和维护社会稳定等方面的目标是一致的,加强行政执法与行政审判的良性互动,不仅可以从源头上减少和化解行政争议,还可以统一执法和司法尺度,共同推进法治社会的建立。”[20]

   人民法院向政府发布审判白皮书正是在晚近十余年行政审判政策变迁的过程中应运而生的。作为裁判之外的非正式机制,审判白皮书的推行,诠释了纠纷解决所具有的“化解和消除冲突”、“实现合法权益和保证法定义务的履行”、“法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复”、“避免或减少同类冲突的重复出现”的时代内涵。[21]综观审判白皮书的实践,“加强源头治理、促进行政争议实质性化解”业已成为人民法院针对政府提升依法行政水平所提出的核心建议。例如,在上海市高级人民法院发布的《2016年度上海行政审判白皮书》中,“协同推进行政争议纠纷的实质性解决”就是其中的“金点子”之一。该份白皮书指出:“行政案件申诉上诉率高是长期困扰行政审判工作的一个难题,当前该问题仍然较为突出。当事人不断申诉、上访的原因在于其最根本的争议纠纷没有得到解决,从而不断地申请政府信息公开、申请行政复议以及提起行政诉讼。因此,解决该问题的关键在于从源头上化解矛盾纠纷,促使行政争议纠纷的实质性解决。建议本市行政机关在行政诉讼中加强主动协商意识,重视基础争议和相关争议的一并解决,与法院共同配合,做好协调和解工作,致力行政争议的实质性解决。”这种契合现实需求、着眼长远考虑的源头型社会治理建议,自然备受地方政府的欢迎和重视。

  

三、行政审判白皮书之实践困境


   目前,行政审判白皮书的实践运作还存在区域发展不均衡、发布较为随意等问题,尤其面临法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的三重困境。

   (一)法律依据欠缺

   相较于近年来我国行政系统内部各种法律依据明确的“报告”[22]制度而言,缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书制度目前所面临的最大“短板”。尽管全国各地法院都相继开展了发布行政审判白皮书活动,且得到了最高人民法院的充分肯定,但却始终无法在现行《行政诉讼法》中找到明确依据。到目前为止,发布行政审判白皮书的最高规范依据仅仅是最高人民法院下发的内部通知。在“重大改革于法有据”已成社会共识的当下,这种状况显然需要加以改变。

   由于缺乏明确的法律依据,行政审判白皮书制度的运作呈现出明显的“粗放式”、“随意性”特点。在作为行政案件司法审查报告制度三大构成要素——“谁向谁报告”、“报告什么”、“如何报告”上,审判白皮书实践运作还缺少必要的规范性。例如,目前高级法院、中级法院和基层法院都纷纷开展了审判白皮书发布活动,有的地区三级法院“齐上阵”,有的地区是“上热下冷”,有的地区则是“下热上冷”。事实上,各地法院行政案件受案量并不均衡,一些基层法院受案甚少,实无专门发布行政审判白皮书的必要。又如,一些法院热衷于借助新闻媒体为行政审判白皮书发布造势,公众却只能从中读到只言片语;有的法院静悄悄地将行政审判白皮书发送当地党政机关,外界根本无从知晓;只有极少数法院直接将行政审判白皮书全文放在官方网站供公众参阅。如果发布行政审判白皮书的法院都不愿意对外公开其内容,所谓的发布又有何意?此外,行政审判白皮书撰写的规范性普遍不够,很多白皮书的内容比较平淡,缺乏真正具有前瞻性的对策建议。法律依据匮乏导致的各行其是,已经成为困扰当前行政审判白皮书发展的最大“瓶颈”。

   (二)功能定位模糊

   从运作实践上看,行政审判白皮书是一项典型的中国本土自生自发的制度尝试,表现出众多不同的功能诉求,可以被视为不同历史时期党和国家中心工作的司法映射。从审判白皮书实践发展和法理解读上看,其功能定位较为复杂:第一种定位是司法建议的“升级版”,即从个案式司法建议走向普适性的白皮书式司法建议;[23]第二种定位是稳步推行司法改革的有益探索,即白皮书是展示司法自信、践行司法公开、提高司法水平、提高司法公信的创新举措;[24]第三种定位是政治沟通的载体,即法院发布审判白皮书是政治生活中的一个重要角色;[25]第四种定位是司法权与行政权良性互动的机制,即法院发布审判白皮书是在遵守合法性和正当性基础上的两权互动新机制。[26]

   由于功能定位模糊,行政审判白皮书自身呈现出篇幅长短、内容侧重和措辞轻重不一的特点。例如,同样承担跨行政区划集中管辖行政案件任务的北京市第四中级人民法院和西安铁路运输中级法院发布的2016年度行政案件司法审查报告就有很大差异:前者篇幅为13327字,分为“案件审理基本情况”、“主要举措”、“依法行政成效和突出问题”和“若干建议”等四个部分;后者篇幅为7546字(不包括附属十大典型案例),分为“两级法院基本情况”、“案件基本情况及特点”、“行政审判成效”和“存在问题及建议”等四个部分。又如,同样是高级人民法院发布的2016年度行政审判白皮书所提出的建议,天津市高级人民法院的五点建议——“强化法治思维,依法行使行政权力”、“加强法制队伍建设,提高专业化水平”、“加强工作机制建设,提升标准化水平”、“完善内部监督,充分发挥行政复议的作用”和“依法良性互动,有效化解行政争议”务虚成分较多;相比之下,上海市高级人民法院的七点建议——“积极推进重大行政执法决定法制审核工作”、“努力提升区以下基层行政机关的执法水平”、“积极履行行政机关负责人出庭应诉职责”、“切实避免行政执法中的程序违法”、“探索建立规制滥诉的司法和行政联动机制”、“协同推进行政争议纠纷的实质性解决”和“进一步扩大非诉行政执行‘裁执分离’模式的适用范围”则更具针对性。检阅更多白皮书文本及其发布方式,可以看出不同法院在展示自身成就、指陈对方问题和提出助推建议上的拿捏犹疑。诚如有的研究者所言:“如果把白皮书等同于千篇一律、平铺直叙的工作报告,欠缺发现问题、分析问题、解决问题的思维,不具备一定的前瞻性、预判性,白皮书将会失于平庸,成为‘鸡肋’。”[27]

   (三)回应实效匮乏

   作为人民法院主动延伸行政审判职能、立足行政案件审理解剖行政执法和行政应诉存在问题并提出提升依法行政水平建议的创新举措,行政审判白皮书的发布绝非“独角戏”,而应该是“擂台戏”和“协奏曲”。可以说,行政机关的积极回应和整改落实,是行政审判白皮书的生命线所在。作为法治政府建设的主体责任者,行政机关对于一切有助于促进法治政府建设的意见建议,都需要给予应有重视。从公之于众的报道来看,审判白皮书的回应实效还非常匮乏,远没有建立起府院之间稳定和长效的互动机制。[28]目前对审判白皮书有限的回应方式主要有三种:一是行政机关负责人在审判白皮书新闻发布会现场作出接受性、感谢性表态;二是党政机关负责人对审判白皮书作出肯定性、推广性批示;三是行政机关在收到审判白皮书之后邀请法院负责人进行普法性、教育性授课。这些回应象征意义往往大于实际意义,且多数是自发的、松散的甚至是随意的。很显然,批示型、表态型回应并非法院发布行政审判白皮书的初衷。

   更重要的是,这种府院私下非正式的回应互动很难为公众所知晓,外界自然也就无从判断其具体效果。任何官方的白皮书都应当向全社会公布,这是白皮书的生命力所在。从司法改革的角度来看,以裁判文书上网改革为代表的司法透明度在不断增强;从加快法治政府建设进程的角度来看,法治政府建设情况报告本身都要“通过报刊、政府网站等向社会公开”。行政审判白皮书是人民法院基于对行政案件审理大数据分析所作出的报告,其目的也在于助推法治政府建设进程,因而任何基于维护社会稳定、维护政府形象为由的不公开在法理上都很难成立。

  

四、行政审判白皮书之运行机制

  

   作为司法行政互动的重要载体,行政审判白皮书具有超越个案审理的特殊功效,是法院裁判文书之外的一种重要报告类文书,需要对其进行制度化的设计。具体来说,行政审判白皮书的发展可从如下三个方面加以完善。

   (一)依据之成文化

尽快实现行政审判白皮书规范依据的成文化,是补齐短板的首要任务。新《行政诉讼法》第1条“解决行政争议”、“监督行政机关依法行使职权”目的条款的新表述,为审判白皮书存在的正当性提供了规范解释的可能,但新法有关司法建议的条款规定又无法成为审判白皮书的直接适用依据。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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