陈光中 兰哲:监察制度改革的重大成就与完善期待

选择字号:   本文共阅读 171 次 更新时间:2018-09-07 19:24:14

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陈光中   兰哲  
在此需要明确的是,上述“被害人”仅指在监察委员会调查处置阶段的当事人而言,如果案件移送到检察院审查起诉与进入法院审判阶段,监察调查中的被害人有可能按《刑事诉讼法》的规定提出附带民事诉讼的要求,此时当事人就会增加有附带民事诉讼的原告人、被告人。

   从监察程序来看,《监察法》也体现了人权保障的精神。具体来说:一是关于录音录像的规定。《监察法》第41条第2款规定:“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。”相较于《刑事诉讼法》的规定,录音录像的覆盖范围更加广泛。二是关于被留置人员的权利保障。《监察法》明确规定“保障被调查人的饮食、休息和安全,提供医疗服务,讯问被调查人应当合理安排讯问时间和时长”。三是刑期折抵符合法治要求。第44条第3款规定:“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。”四是关于财产权的保障。根据《监察法》第23条第1款规定,监察机关对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的,根据工作的需要,依法享有对涉案单位和个人的财产进行查询、冻结的权力。第2款规定:“冻结的财产经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除冻结,予以退还。”且第60条赋予了被调查人及近亲属对违法查封、扣押、冻结财物的申诉权。如此一来,从财产权限制至司法救济已经形成了初步的程序架构,有助于保障被调查人的财产安全。五是《监察法》第67条规定:“监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,依法给予国家赔偿。”国家赔偿是由国家承担对国家机关及其工作人员行使职权的行为的赔偿责任,[15]将监察机关纳入国家赔偿的义务机关,承担对监察对象的赔偿责任,符合权力规范的要求,同时也是人权保障的应有之义。

   (六)体现以审判为中心的精神

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“四中全会决定”)提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。这体现了刑事司法规律,是公正司法的必然要求,是严格司法的题中之义。[16]此次《监察法》的制定也体现了以审判为中心的诉讼制度改革的精神,进行了相应的制度设计,对防范冤错案件、推进司法公正起到保障作用。

   首先,法院享有对职务犯罪案件的定罪量刑权。就监察机关办理职务犯罪案件的流程而言,通常分为互相联系、先后衔接的调查、起诉、审判与执行四个阶段。其中审判是中心,调查、起诉实际上都是审判的准备活动。根据《监察法》的规定,监察机关对涉嫌职务犯罪的,移送至人民检察院依法审查、提起公诉。我国《刑事诉讼法》第12条规定:“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”因此,即使在职务犯罪案件中,定罪量刑也应当由审判机关作出。

   其次,证据要求向审判看齐。《监察法》第33条第2款规定:“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”这就意味着监察委员会移送的证据必须经得起刑事审判关于证据要求与标准的检验,也对在调查程序中证据的收集与运用形成了反向的权力制衡。与此相联系,按照《监察法》的规定,在办案过程中监察委员会不能“以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,”或者“侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。”并且“以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据”。这就从源头上确保了证据的合法性。在审判阶段,如果根据辩方申请启动非法证据排除程序,则检察机关的公诉人对职务犯罪调查证据收集的合法性负有举证责任,证明的方法包括出示监察委员会的讯问笔录、播放留置期间的录音录像,还可以提请法院通知监察委员会的调查人员出庭说明情况。

   最后,保障庭审实质化,落实证人出庭。职务犯罪较其他犯罪类型而言,往往涉及的物证少,对言辞证据的依赖性较为明显。因此,证人出庭作证是对职务犯罪案件公正审理的关键一环。如果不保障重要证人出庭,庭审就可能虚化。结合职务犯罪案件的特殊性与庭审实质化的改革要求,监察体制改革以后,法院和检察院要转变观念,排除阻碍,提升贪污贿赂类案件证人出庭率。同时,监察委员会对证人出庭也应尽一份职责,毕竟这类案件的证人证言一般是由监察委员会最早调查取得。如果监察委员会积极配合,相信这个问题能够得到较好的解决。[17]

  

二、《监察法》的问题与完善


   《监察法》的制定在取得了重大成就的同时,仍存在着一定的缺陷,有待进一步完善。现在,我们仅就与《刑事诉讼法》关系比较密切的几个重要问题进行探讨。

   (一)关于贯彻疑罪从无的问题

   古罗马法谚云:“有疑,为被告人之利益”。所谓疑罪从无,是指在刑事诉讼中,对于最后没有达到事实清楚、证据确实充分标准的案件,按照无罪加以处理。疑罪从无是刑事司法领域最为重要的原则之一,是司法文明与社会法治的突出体现,对防范冤案错案的发生、维护司法公正起着重要作用。疑罪从无已成为现代法治国家宪法与刑事立法必不可少的内容,为我国《刑事诉讼法》明文确认,[18]亦为“四中全会决定”所强调。[19]

   对于监察工作是否需要贯彻疑罪从无的问题,我们的回答是肯定的,而《监察法》中的规定是不明确的。例如《监察法》第45条规定:“监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置……(四)对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查,提起公诉;……监察机关经过调查,对没有证据证明存在违法犯罪行为的,应当撤销案件。”从法条的规定来看,对涉嫌职务犯罪的,《监察法》仅提出“犯罪事实清楚,证据确实、充分”与“没有证据证明存在违法犯罪”两种情况的办理方式,而对于出现“证据不足、无法形成完整证据链”的情况却属于《监察法》的立法空白,这正反映出“疑罪从无”原则在《监察法》中的缺位。在实际工作中,职务犯罪案件调查终结时“证据不足、无法形成完整证据链”的情况并不少见。这种情况下,《监察法》应当明确规定按照疑罪从无原则处理,即对证据不足的案件,监察机关应当自行撤销案件,从而消除这方面法律规定缺失的灰色地带。对于监察案件而言,坚持疑罪从无需要决心与勇气,这也契合民主法治与人权保障的刑事司法理念。

   (二)关于同公安机关、检察机关的关系问题

   监察体制改革整合了反腐败力量,使对职务违法犯罪的调查更为有效地进行,这在一定程度上压缩了公安机关、检察机关的职权。因此,无论是从制约权力、保障人权出发,还是从诉讼规律的角度考量,监察委员会不仅要与公安机关、检察机关顺畅衔接,还应形成相互制衡的格局。这里仅谈以下两个问题:

   第一,完善公安机关与监察机关管辖权机制。《监察法》第34条规定:“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”在改革以前,检察机关侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件,根据全国人大常委会法工委等机关的规定,是根据主罪来确定管辖,即“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”主罪和次罪的区分标准包括罪名、法定刑、犯罪情节等,以主罪来确定管辖有利于案件的高效办理,是比较科学合理的。《监察法》第34条规定的管辖不分主次,以“监察机关优先管辖”为原则,并不妥当,因为公安侦查的刑事案件,如故意伤害、故意杀人、强奸、抢劫、金融诈骗等,监察机关对于这些案件可能缺乏必要的人员和技术。因此,我们认为应当维持主罪管辖原则,或者主罪由公安机关管辖时主罪部分仍由公安机关负责侦查。

   第二,加强检察机关公诉职能的独立行使。按照目前《监察法》的规定,检察院对于监察委员会移送审查起诉的案件,如果发现符合《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形,需经上一级人民检察院批准才能作出不起诉决定。并且,监察委员会不同意起诉决定的,可直接向上一级检察院提请复议。[20]而根据《刑事诉讼法》第175条的规定:“公安机关认为不起诉的决定有错误的时候,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。”对于公安机关移送的案件,检察机关可以直接作出不起诉决定,不需要经上一级检察机关批准。

   我们认为,《监察法》第47条在不起诉问题上过于强调职务犯罪案件的特殊性。相比其他的案件类型,即使是非常严重的犯罪,也并未有特殊规定,《监察法》和《刑事诉讼法》在不起诉问题上应当保持一致。

   (三)关于律师介入的问题

   关于监察机关在办理职务犯罪案件过程中律师是否可以介入的问题,目前,《监察法》虽然没有明确规定,但也没有明确禁止。我们认为监察调查期间,建议允许律师在被调查人第一次被讯问或者至迟在留置之后介入。关于律师介入的问题,笔者在文章与发言中曾多次呼吁过,但鉴于此问题至关重要,因此本文不惜笔墨再次重申。

   首先,从权力配置上来说,《监察法》中对职务犯罪可以对被调查人采取一系列的调查措施,有些措施是相当严厉的,如搜查、扣押、留置、技术调查等措施。这些措施的强制性、严厉性甚至不亚于刑事侦查措施,严重影响多项重大的公民权利。我国《刑事诉讼法》第33条第1款规定,犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人;在侦查期间,只能委托律师作为辩护人。有论者认为,调查不同于刑事侦查,不能适用《刑事诉讼法》的规定。但无论调查与侦查是否具有同质性,关键在于采取的措施是否已经达到严重影响公民权利的程度。如是,则应当启动相应的人权保护措施,允许律师介入。其次,从防范冤案错案的角度来说,尽管《监察法》中对调查措施有严格的程序规范,且明确禁止以一切非法方法收集证据,但在单方办案过程中缺少直接的制约力量,存在着发生冤案错案的风险,必须从监察调查阶段就加以防止。诚然,允许律师介入可能对调查造成一定程度的干扰,但是可以切实保障被调查人的合法权利,有效提升办案质量,尤其是使得调查结果更为准确,防止出现事实认定错误,影响后来的审判公正。这是极为重要的事,正如英国哲学家培根曾经指出的:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”[21]最后,从国际视野和域外经验看,凡是被剥夺人身自由或者是财产上被搜查,一般都允许律师介入。联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11项原则规定:“被拘留人应有权为自己辩护或依法由律师协助辩护。”我国香港《廉政公署(被扣留者的处理)令》第4条规定:“被扣留者须获给予合理机会,以便与法律顾问通讯,并在一名廉署人员在场但听不见的情况下与其法律顾问商议,除非此项通讯或商议对有关的涉嫌罪行的调查或执法会构成不合理的阻碍或延迟。”同时,第17条规定廉政公署在办案场所须张贴中文及英文告示告知被调查人前述权利。

另外,按照目前《监察法》的规定,留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。从试点情况看,这个特定场所既有公安机关管理的看守所专门设置的场所,也有纪检监察机关原有办案场所。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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