姜明安:论监察法的立法目的与基本原则

选择字号:   本文共阅读 660 次 更新时间:2018-09-07 19:21:57

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姜明安 (进入专栏)  

  

   【摘要】 考察《监察法》的全部内容,可将《监察法》的立法目的归纳为两个相互联系且不可分割的方面:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制;二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,防止其滥用职权。《监察法》的这两项目的在《监察法》的基本原则中得到了充分的体现。《监察法》规定的基本原则可归纳为下述九项:依法独立行使监察权原则;与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则;有关机关和单位依法协助原则;依宪依法监察原则;以事实为根据、以法律为准绳原则;在适用法律上一律平等,保障当事人合法权益原则;权责对等,从严监督原则;惩戒与教育相结合、宽严相济原则;标本兼治、综合治理原则

   【中文关键词】 《监察法》;反腐败;立法目的;基本原则

  

   《中华人民共和国监察法》第一章总则确立了该法的立法目的、指导思想、执法机关及其职能,以及该法的基本原则。本文特对《监察法》的立法目的与《监察法》基本原则予以解读。[1]

  

一、《监察法》的立法目的

  

   关于《监察法》的立法目的,《监察法》第1条是这样规定的:“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化”。《监察法》对立法目的共用了上面五句话表述。这五句话含三层意思,层层递进,构成一个具有整体性、且逻辑关系严密的目标体系。

   《监察法》立法目的表述的第一句话是“深化国家监察体制改革”。制定《监察法》,既是国家监察体制改革的结果,也是进一步深化国家监察体制改革的要求和保障。第十二届全国人大常委会副委员长李建国所作《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》讲到制定《监察法》有五项重要意义,[2]其中第一项意义即是“贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署”。他指出:“深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新,必须打破体制机制障碍,建立崭新的国家监察机构。制定《监察法》是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视,习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题,确定了制定《监察法》的指导思想、基本原则和主要内容,明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出:制定国家《监察法》,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。《监察法》是反腐败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定《监察法》,贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,对于创新和完善国家监察制度,实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,意义重大、影响深远”。这段说明即是对“深化国家监察体制改革”立法目的的最好阐释。

   《监察法》立法目的表述的第二句和第三句话是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”。在国家监察体制改革之前,我国监察只限于行政监察,监察范围存在过窄的问题,监察对象主要限于行政机关及其工作人员。这次国家监察体制改革的初衷之一即是要解决这个问题,消除这个缺陷。所以,《监察法》第1条自然即将“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”明定为本法立法目的范畴。

   《监察法》立法目的表述的第四句和第五句话是“深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化”。《监察法》的实质就是反腐败立法,因此,《监察法》的立法目的必然是深入开展和全面推进反腐败工作。无论是“深化国家监察体制改革”,还是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”,都是为了深入开展和全面推进反腐败。而反腐败与推进国家治理体系和治理能力现代化又有着密不可分的关系,反腐败既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必须手段和途径:一个国家,如果反腐败不力,公职人员腐败势头不能遏制,其治理体系和治理能力现代化是不可能的;同时,反腐败本身也是国家治理的重要内容,要把这项国家治理工作做好,同样要对之“现代化”,制定《监察法》,通过法治反腐败,就是国家治理体系和治理能力现代化的表现。所以《监察法》第1条在规定立法目的时,既规定“深入开展反腐败工作”,又规定“推进国家治理体系和治理能力现代化”,并将二者紧密地联系在一起。

   关于《监察法》的立法目的,笔者在全国人大常委会公布《中华人民共和国监察法(草案)》向全社会公开征求意见时曾经提出。国家《监察法》立法应力争实现两大目的:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,为加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量提供法律支撑;二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,防止其滥用职权,为保障人权、保护被监察人员的合法权益提供法律保障。[3]笔者认为,这可以是对《监察法》立法目的的另一个角度的阐释。《监察法》第1条的条文虽未做此表述,但审视《监察法》的整个内容,这两个目的在《监察法》的各个章节和具体规定中都有明显体现。下面分别对《监察法》具体法律规范和具体制度中所反映的这两个方面的目的分别予以阐释。

   就“构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量”的目的而言,《监察法》主要设计和规定了下述五个方面的规范和制度:

   其一,中国共产党对国家监察工作进行全面和直接的领导,保障国家监察工作始终坚持正确的政治方向。[4]比较我国监察体制改革以前的原反腐体制,追究公职人员职务犯罪的反贪、反渎和预防职务犯罪机构均隶属于检察机关。依《监察法》,这些机构都已转隶监察机关,与党的纪检机关合署办公。这将加强党对反腐败工作的领导,提高监察机关和监察制度的权威性。

   其二,各级监察委员会均由人民代表大会产生,向人民代表大会及其常务委员会负责,接受人民代表大会及其常务委员会监督;县级以上地方各级监察委员会同时对上一级监察委员会负责和接受其监督。[5]比较监察体制改革以前的原行政监察体制,监察部直接隶属于国务院,县级以上地方行政监察机关隶属于各级政府。很显然,现行《监察法》所设计的监察委员会的法律地位将高于原行政监察机关。

   其三,监察机关依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。[6]比较现行三个诉讼法(《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》),规定的亦是人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和和个人的干涉。如此看来,《监察法》对监察机关独立行使职权的保障力度同于人民法院,同于司法机关。

   其四,监察机关实行对公职人员监察全覆盖,监察对象包括党和国家机关、民主党派、国有企事业组织、基层群众性自治组织中从事公共管理的六类公职人员。[7]比较监察体制改革以前的原行政监察制度,现行《监察法》规定的监察对象范围较原《行政监察法》规定的监察对象范围大为扩张,原监察对象范围仅限于国家行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员。

   其五,监察机关可行使查封、扣押、冻结、搜查、留置等15项监察权限和手段。[8]比较原行政监察制度,监察措施主要限于查询、复制、冻结、扣留、封存5项。现行《监察法》赋予监察机关的权限手段大为增加。就是与2016年全国人大常委《关于开展国家监察体制改革试点工作的决定》比,这些权限和手段也增加了(含技术调查、通缉、限制出境等3项)。

   以上五个方面的规范和制度,对于实现《监察法》立法“构建集中统一和权威高效的反腐体制、机制”的目的,其力度无疑是既大且实的。

   就“规范反腐败机构及其工作人员行使职权行为,防止其滥用职权,保护被监察人员人权和其他合法权益”的立法目的方面,《监察法》同样也做出了很大努力,为此设计和确立了一系列相应的规范、制度。这些规范和制度主要包括下述六个方面:

   其一,对监察机关和监察人员行使职权行为实行全方位监督,包括人大监督、上级监察机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督以及审判机关、检察机关、执法部门对监察的一定制约。[9]特别是人大监督,《监察法》规定,各级监察机关不仅要依法向同级人大常委会做专项工作报告,接受人大常委会的执法检查,而且在人大及其常委会举行会议时,还要接受和回答人大代表和人大常委会组成人员就监察工作中的有关问题提出的询问或质询。[10]

   其二,监察机关履行职责、行使职权必须严格遵循程序。《监察法》专设监察程序一章(共15个条文),规范监察权的行使,确立程序制约机制。程序制约包括两个方面,一是外部制约,即监察机关与审判机关、检察机关、执法部门(特别是检察机关)在行使职权方面的制约;一是内部制约,即《监察法》要求监察机关在内部设立相互分工、既相互协调又相互制约的工作部门,分别履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等不同职能,同时要求问题线索处理、调查、审理各部门之间建立相互协调、相互制约的工作机制。[11]

   其三,在监察机关内部设立专门的监督机构对监察人员执行职务和遵守法律情况进行监督。监察机关是国家设立对公职人员进行监察的专职机关,监察人员是专门行使监察职能的国家工作人员。但是,因为监察人员也是公职人员,他(她)们本身也需要接受监察、监督。因此,《监察法》规定监察机关在其内部设立专门的监督机构对监察人员进行监督。[12]

   其四,监察人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施时,均应出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录或者报告、意见等书面材料,并由相关人员签字盖章。[13]

   其五,留置应由监察机关领导人集体研究决定,报上一级监察机关批准或备案(设区的市级以下监察机关决定留置需经批准,省级监察机关需向国家监察委员会备案);除有碍调查的,应24小时内通知被留置人所在单位和家属;留置时间不得超过3个月,特殊情况延长不得超过3个月;被留置人的饮食、休息、安全、医疗服务应予保障;讯问时应合理安排时间和时长。[14]

   其六,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据;严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人;进行讯问、查封、扣押等应全过程录音录相等。[15]

以上六项,在实现《监察法》立法“规范监察行为,防止滥用职权,保护人权”的立法目的方面,应该说是非常有力和有效的。当然,尽管这些制度、这些条文都非常好,非常有力和有效,但是《监察法》在有些制度、有些事项的规定上也还存在一定的欠缺,如果再斟酌点,也许可以规定得更完善,更具体些,从而可尽量少给个别监察人员滥用权力留下空间。例如,《监察法》第44条规定监察机关对被留置人进行讯问应合理安排时间和时长。但什么是“合理时间”?是晚上11点以前,凌晨7点以后,还是晚上12点以前,凌晨5点以后?什么是“合理时长”?是一次讯问不得超过4小时,还是不得超过8小时?又如,《监察法》第28条规定监察机关决定采取技术调查措施,应履行严格的批准手续。什么是“严格的批准手续”?是应经本级监察机关负责人批准,还是应经上一级监察机关批准,或者是应经人民检察院或者人民法院批准?(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国法学网

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